Canada-USA : Chercher les ennuis

Chercher les ennuis :

le Canada et la coopération antidrogue dans les Amériques

 

Pas facile de prendre ses distances avec les États-Unis... En matière de lutte antidrogue, tant sur son propre territoire qu'en Amérique latine, le Canada a déjà tenté de défendre des politiques moins répressives, sans aller toutefois jusqu’à s'affronter à son tout-puissant voisin.  La diplomatie a des raisons que le plus fort peut largement ignorer.

Analyse par Guillermo R. Aureano*.

 

Une nouvelle orientation de politique étrangère

 Le Canada s'efforce depuis des années de rendre plus juste et équitable la coopération antidrogue dans les Amériques. Si cette page de la politique étrangère canadienne demeure peu connue, son contexte ne renferme aucun mystère. Dès le début des années 1990, le Canada donne un nouvel élan à ses relations avec l’Amérique latine, étape qui commence avec l’adhésion à l’Organisation des États américains. Les intérêts commerciaux, dans une région où les pays se démocratisent rapidement et entament des réformes structurelles majeures, sont à l’avant-plan. La perspective de conquérir de nouveaux marchés et de profiter des privatisations mobilise aussi bien les entrepreneurs que les décideurs canadiens. Ces derniers réfléchissent également au repositionnement du pays à la fin de l’ère bipolaire. Jouer un plus grand rôle dans son propre continent est alors un objectif qui, en principe, va de soi. Plusieurs dossiers interaméricains retiennent ainsi l’attention du Canada, dont la promotion des droits de la personne, la protection de l’environnement et la lutte antidrogue. De nature indéniablement multilatérale, ces trois dossiers se prêtent fort bien à la mise en valeur de la politique étrangère canadienne, qui pivote justement sur le renforcement de la coopération et la résolution pacifique des conflits.

 En matière de lutte contre les stupéfiants, le Canada doit se rendre rapidement à l’évidence : les États-Unis ne sont pas prêts à abandonner leur rôle de maître d'œuvre, surtout en ce qui concerne la coopération antidrogue, domaine dont ils refusent de partager le contrôle. Qui plus est, les États-Unis sont le seul pays du monde qui, depuis plus d’un siècle déjà, considèrent la lutte antidrogue comme une composante majeure de leur politique étrangère. D’une constance et d’un dogmatisme remarquables, les États-Unis ont réussi à façonner le régime international de contrôle des stupéfiants en fonction de deux principes – la prohibition et la répression – qui leur semblent aussi essentiels qu’indiscutables. Le système interaméricain de lutte antidrogue, établi également sous la supervision étroite de Washington, est un calque presque parfait du régime international. Par ailleurs, les États-Unis veillent activement à ce que les solutions de rechange soient systématiquement écartées dans les deux enceintes multilatérales concernées, soit l’Organisation des Nations Unies (ONU) et l’Organisation des États américains (OEA). Cette volonté explique pourquoi les normes et les institutions prohibitionnistes, malgré le fait qu’elles ont des effets contre-productifs indéniables, sont toujours respectées.

 Le Canada ne se laissera pourtant pas décourager par l’intransigeance de la diplomatie américaine et tentera de profiter d’une nouvelle conjoncture. Tout au long des années 1980, les pays latino-américains, et notamment ceux qui produisent ou exportent de la cocaïne, critiquent fortement l’unilatéralisme et les chantages américains. Après une décennie d’échecs et de frustrations, ils se plient aux diktats de Washington qui, en contrepartie, maquille un peu mieux ses prétentions hégémoniques. Parallèlement, la Commission interaméricaine de contrôle de l’abus de drogues (CICAD), organisme spécialisé de l’OEA dans ce domaine, est déjà en mesure de faire passer bon nombre d’exigences américaines pour des décisions multilatérales. Le Canada arrive donc sur la scène latino-américaine au moment où un système de coopération antidrogue plus consensuel – au moins en apparence – commence timidement à prendre forme.

 Ce nouveau tournant, malgré son caractère un peu factice, conforte le gouvernement canadien. La défense du multilatéralisme lui permet de légitimer ses interventions et de préserver – voire d’augmenter – son capital de sympathie dans la région. Et la coopération antidrogue, toujours conditionnée par les décisions unilatérales de Washington, fait ressortir sans trop de difficultés les nombreux avantages des solutions consensuelles. Ottawa y voit une occasion en or d’assumer un certain leadership dans la politique interaméricaine.

 Pour bien saisir les enjeux géostratégiques découlant de cette décision, cet article examine tout d’abord la position du Canada face au processus de certification, établi par le gouvernement américain dans le cadre de la guerre contre la drogue, processus qui est devenu, au fil des ans, une source inépuisable de conflits. Suit une analyse de la participation du Canada aux négociations menant à la création d’un dispositif multilatéral conçu justement pour contrecarrer l’unilatéralisme de la certification américaine. Le texte examine, ensuite, le rôle joué par le Canada dans un autre programme de coopération antidrogue, le Plan Colombie. Cette dernière partie confirme que la diplomatie canadienne, à l’instar des autres pays des Amériques, s’est temporairement résignée à accepter l’orientation imposée par les Américains à la politique antidrogue régionale. L’article se termine par une brève réflexion sur la manière dont l’intransigeance des États-Unis a affecté les relations canado-américaines.

 De la certification au Mécanisme multilatéral d’évaluation

 Avec la modification, en 1986, de la Loi sur l’aide internationale[1], le président des États-Unis est tenu de présenter chaque année au Congrès une liste classant les pays en fonction de leur engagement dans la lutte antidrogue. Le président a trois choix : la certification, la certification « pour des raisons d’intérêt national » et, enfin, le refus de la certification. En cas de non-certification, les sanctions sont particulièrement graves : l’aide économique américaine cesse immédiatement et les États-Unis veillent à ce que le pays fautif ne reçoive aucun prêt des institutions financières internationales.

 L’ensemble de la procédure est légitimé par les données contenues dans le Rapport sur la stratégie internationale de contrôle des stupéfiants (INCSR)[2], élaboré par le département d’État. L’INCSR examine les politiques nationales antidrogue de près de deux cents pays et territoires, portant une attention toute particulière à leur niveau de coopération avec les agences antidrogue des États-Unis. Ainsi, l’adoption de certaines méthodes d’enquêtes typiquement américaines – comme l’entrapment3  –, la protection des agents doubles étrangers et la signature d’ententes visant à extrader des présumés narcotrafiquants vers les États-Unis sont considérées comme des atouts.

 L’objectivité de l’INCRS est régulièrement mise en doute. Certains oublis providentiels permettent aux autorités américaines de passer sous silence les dérobades de leurs alliés. Et là où des défaillances sont signalées, elles ne semblent pas non plus avoir un poids déterminant. Au fond, les données de l’INCRS n’influent pas vraiment sur la procédure de la certification. Elles servent à justifier la mise au ban d’un pays a posteriori, c’est-à-dire après que la décision de lui appliquer des sanctions eut déjà été prise. Cela explique pourquoi deux pays dont les autorités sont impliquées de la même façon dans le trafic de stupéfiants ou dans le recyclage de narcodollars reçoivent des notes différentes[3].

 De telles remarques ne sauraient minimiser l’effet de « guerre psychologique » de la certification, particulièrement dans le sous-continent latino-américain. Chaque année, la décision du président des États-Unis est attendue avec anxiété et provoque des tensions. La menace de la decertification amène certains pays à dénoncer l’ingérence américaine, tandis que d’autres adoptent les mesures demandées par Washington ou autorisent un nombre croissant d’agents antidrogue américains à opérer sur leur territoire.

 La certification n’a pas engendré des problèmes majeurs entre les États-Unis et le Canada. Les autorités canadiennes ne se sont ouvertement prononcées sur la certification qu’une seule fois, en août 1999, lorsque le journal The Globe & Mail a fait écho aux rumeurs voulant que le Canada serait inclus dans la liste américaine des principaux pays producteurs ou exportateurs de stupéfiants. Valerie Noftle, alors porte-parole du ministère canadien des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), confirme la véracité de ces rumeurs, tout en déclarant : « Le problème de la drogue ne peut être résolu que par une instance multilatérale. Montrer un pays du doigt ne sert à rien. Il faut plutôt travailler ensemble[4]. » Et selon le ministre canadien des Affaires étrangères de l’époque, Lloyd Axworthy, ce n’était que la réaction « de petits bureaucrates des États-Unis, qui ne supportent pas nos critiques à l’égard de la décision américaine de mettre certains pays à l’index[5] ». Le ministre Axworthy n’avait peut-être pas tort. C’est à cette époque que le Canada a proposé une révision radicale de la coopération antidrogue dans les Amériques, projet qui est analysé ci-dessous. L’article du Globe & Mail, citant des sources américaines anonymes, affirme également que le Mexique a exercé des pressions pour que le Canada soit ajouté à la liste noire du département d’État américain. Alfonso Nieto, attaché de presse de l’ambassade mexicaine à Ottawa, a vivement démenti ces informations[6].

 Ce caractère arbitraire de la certification et les mésententes qu’elle provoque expliquent pourquoi les pays latino-américains – qui sont bien plus durement touchés que le Canada – songent depuis la fin des années 1980 à établir une procédure multilatérale d’évaluation. Ils en ont esquissé l’idée à plusieurs reprises[7], mais se sont invariablement butés à une fin de non-recevoir des États-Unis.

 Il a fallu attendre un double changement pour qu’une telle procédure devienne, à partir de 1997, politiquement et diplomatiquement viable. En premier lieu, la grande majorité des gouvernements latino-américains at déjà adapté ses dispositifs de lutte antidrogue aux recommandations des États-Unis, un phénomène qui s’est accéléré au cours des années 1990. Deuxièmement, en juin 1997, l’Assemblée générale de l’OEA a approuvé la Stratégie antidrogue de l’hémisphère, un texte qui consacre l’abandon de toute volonté d’autonomie : l’Amérique latine renonçait alors définitivement à la possibilité de contester, ne serait-ce qu'en théorie, le régime prohibitionniste. Ce geste, hautement symbolique, est d’une grande valeur aux yeux de la diplomatie américaine.

 Ce n’est donc pas un hasard si, quatre mois après l’adoption de la Stratégie antidrogue de l’hémisphère, au cours de la vingt-deuxième session ordinaire de la CICAD, le représentant américain a confirmé que son gouvernement appuyait le projet de création d’une procédure multilatérale d’évaluation, projet formellement présenté par le Honduras. Les documents officiels de la CICAD, autrefois disponibles en ligne, soulignaient ce geste du diplomate américain, tout en omettant les critiques exprimées pendant de longues années par les gouvernements de la région.

 Cette ouverture s’accentua au Sommet des Amériques tenu à Santiago, Chili, en avril 1998. La Déclaration finale mentionne explicitement le principe de la «responsabilité partagée» en matière d’usage, de production et de trafic de stupéfiants. Ce principe suppose que les pays dits consommateurs et les pays producteurs fassent chacun leur part pour résoudre un problème jugé commun. Le texte évoque également le respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale des États, ainsi que le principe de réciprocité. Sur ces bases, les chefs d’État ont donné à la CICAD le mandat de créer le Mécanisme multilatéral d’évaluation (MEM, d’après son acronyme anglais et espagnol).

 Le Canada entre en scène

 Le Canada ne pouvait que se réjouir de cette percée majeure du multilatéralisme. Avant la fin du Sommet de Santiago, Lloyd Axworthy proposa à ses homologues de créer un Groupe de dialogue sur les drogues, destiné à accélérer la formulation et la mise en œuvre du MEM. Peu après, le 8 janvier 1999, le ministre Axworthy annonçait officiellement la création du Groupe de dialogue, dont les travaux seraient alimentés par une série de consultations auprès des gouvernements, des chercheurs et des ONG.

 Une première réunion d’experts fut organisée par le gouvernement canadien à San José, Costa Rica, en mars 1999. Elle visait à analyser la pertinence du MEM à la lumière de la théorie de la «sécurité humaine», théorie chère au ministre Axworthy, qui attribuait une place prioritaire à l’intégrité des personnes et des communautés. Par là, elle renversait les postulats de la doctrine de la sécurité nationale – largement diffusée un Amérique latine sous les auspices de Washington –, qui est axée sur la protection du territoire et de l’État. Les conséquences pratiques de ce bouleversement sont énormes. En effet, la théorie de la sécurité humaine met en évidence le rôle joué par les pouvoirs publics dans l’émergence et l’évolution des situations compromettant le bien-être des individus et le développement démocratique de la région.

L’appui des experts réunis à San José était unanime : la théorie de la sécurité humaine permet d’appréhender et de mesurer les effets négatifs de l’usage et du trafic des stupéfiants, mais notamment, et surtout, les conséquences spécifiques des stratégies antidrogue sur la qualité de vie des populations. Et le bilan ne pouvait être plus désastreux : engorgement des tribunaux avec des délits mineurs, corruption policière et militaire, discrédit de la justice et de la classe politique, diffusion d’informations mensongères sur les drogues et les usagers, destruction de l’environnement, marginalisation des paysans, criminalisation des jeunes défavorisés. Suivant cet ordre d’idées, les experts recommandèrent que les indicateurs du MEM servent à évaluer, sans concessions, les résultats des politiques antidrogue. Ils soulignent également la nécessité de mettre en évidence les facteurs idéologiques et géostratégiques qui bloquent efficacement la mise en œuvre de solutions de rechange.

 Quel est le lien entre la croissance des disparités sociales et l’expansion du trafic de stupéfiants ? Les prérogatives extraordinaires attribuées aux corps de police et aux forces armées contribuent-elles à consolider ou à affaiblir les démocraties émergentes ? L’harmonisation des législations nationales contrevient-elle au respect de la souveraineté ? Offre-t-on des solutions réalistes aux producteurs de plantes à drogue ? Comment évalue-t-on les risques environnementaux et humains de l’utilisation massive de défoliants ? D’un point de vue sanitaire et social, la pénalisation des consommateurs est-elle efficace ? Qui supervise les centres de traitement ? Autant de questions que les experts souhaitent inclure dans le MEM et ainsi déterminer, une fois pour toutes, si les politiques antidrogue provoquent plus de problèmes qu’elles n'en résolvent.

Cette réunion inquiétait grandement les autorités de la CICAD, qui avaient déjà mis sur pied un groupe de travail intergouvernemental sur le MEM (coprésidé, de manière peut-être paradoxale, par Jean Fournier, solliciteur général adjoint du Canada1). Le directeur de la CICAD, David Beall, qui n’avait pas été invité à la réunion organisée par le gouvernement canadien, se rendit tout de même au Costa Rica pour rappeler aux participants que leurs propositions devaient s’ajuster aux traités antidrogue en vigueur. Par ailleurs, les États-Unis, avec l’appui décisif de l’Argentine et de la Colombie, manifestèrent également leur mécontentement face aux experts qui critiquaient les dérives du régime prohibitionniste et le recours permanent à la répression.

 Trop dérangeantes, ces recommandations furent écartées sans trop hésiter par le gouvernement canadien. Elles ne sont même pas mentionnées dans les documents officiels du Canada et de la CICAD sur les réunions préparatoires. Le MEM devint ainsi finalement ce qu’il est : un dispositif qui évalue l’ajustement des politiques nationales aux critères imposés par Washington, critères qui constituent aujourd’hui le seul point de référence de la lutte antidrogue. En fait, la grande majorité des indicateurs du MEM sont tirés de l’INCSR, le document mentionné plus haut que prépare le département d’État américain pour évaluer la « performance antidrogue » des gouvernements étrangers. Reconnaissons, toutefois, que le MEM est une procédure d’homologation qui semble moins rigide que celle de la certification : elle a lieu dans une enceinte multilatérale et n’entraîne pas de sanctions. Lorsque les résultats obtenus sont jugés insuffisants, le pays fautif est encouragé à demander une aide technique, mais cette dernière, si jamais elle lui est fournie, comportera fort probablement les exigences imposées par les États-Unis, le « donateur » par excellence.

 Cet échec du Canada ne saurait occulter que si la théorie de la sécurité humaine avait fondé le MEM, la mise en œuvre de ce dernier aurait eu des conséquences révolutionnaires. En effet, il aurait été désormais impossible de dissimuler les effets contre-productifs des politiques antidrogue défendues avec brio par les États-Unis. Mais une question demeure : comment faut-il évaluer cet épisode de la politique étrangère canadienne ?

1 Le solliciteur général chapeaute les institutions correctionnelles, policières et de renseignement du Canada. Son mandat recoupe en partie celui du ministre de l’Intérieur en France.

 Avec les discussions entourant l’élaboration du MEM, Ottawa a trouvé, comme nous l’avons indiqué plus haut, une excellente occasion de marquer son entrée dans la communauté interaméricaine. Elle lui permettait de faire valoir son expérience, largement reconnue, dans la recherche de solutions pacifiques et consensuelles. Cet intérêt conjoncturel est

 venu se jumeler à celui du ministre Axworthy, qui en profita pour promouvoir les principes de la sécurité humaine. Mais à trop insister sur l’opportunisme des acteurs concernés – opportunisme qui, soit dit en passant, peut être un atout non négligeable dans la conduite des affaires internationales –, on risque de négliger le fait que le Canada résiste à la surenchère sécuritaire en soutenant que la solution au problème de la drogue passe davantage par l’amélioration des conditions de vie que par la répression.

 Il est également vrai qu’Ottawa choisit la prudence et n’insiste pas lorsque les États-Unis marquent ferment leur opposition, surtout en matière de coopération antidrogue à l’échelle interaméricaine. Mais, en termes purement stratégiques, cette attitude s’explique pour des raisons encore plus simples : ses bénéfices sont trop incertains et ne sauraient en aucun cas compenser les risques d’un affrontement direct avec les États-Unis. L’absence d’un consensus fort dans la région justifie davantage une telle décision (Washington a systématiquement neutralisé tout alliance visant à modifier les politiques prohibitionnistes et la militarisation de la lutte contre la drogue). Par ailleurs, ni le Canada ni aucun pays des Amériques n'est en mesure d’investir dans le dossier drogue la quantité de ressources symboliques et matérielles nécessaires à la mise en échec de la position américaine.

 Cette expérience a appris au Canada qu’un mélange d’engagement et de prudence est nécessaire pour bien gérer sa participation aux programmes antidrogue régionaux, une leçon qui est également mise en évidence par les distances qu’Ottawa a prises à l’égard du Plan Colombia, un projet très ambitieux de lutte contre le trafic de stupéfiants, devenu en peu de temps le meilleur exemple du militarisme prôné par les administrations Clinton et Bush fils.

 Au pays de Juan Valdéz

 Plongée dans une guerre civile dévastatrice depuis 50 ans, la Colombie ne trouve pas la manière de s’en sortir. Le conflit armé entre les guérillas d’inspiration marxiste et les autorités civiles s’est sensiblement complexifié avec l’essor de l’économie de la drogue et, plus tard, avec la formation de groupes paramilitaires d’extrême droite. Sous le feu croisé de l’ensemble des belligérants, les paysans colombiens sont acculés à la misère et à l’abandon. Les inégalités sociales frappent également la population des bidonvilles, terreau fertile du désespoir et de la violence. Ajoutons à cela les pressions incessantes des États-Unis, pays qui consomme la plupart des drogues produites ou exportées par la Colombie.

 Après l’échec sur tous les fronts de son prédécesseur Ernesto Samper (1994-1998), le président Andrés Pastrana (1998-2002) renoue le dialogue avec les guérillas. Peu après son entrée en fonction, il accorde une zone démilitarisée aux Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC) et entreprend des pourparlers avec l’Armée nationale de libération (ELN). Le Plan Colombia était une des composantes essentielles des négociations de paix et du redressement du pays.

Élaboré dans sa version initiale par Augusto Ramírez Ocampo, membre de la Commission de Conciliation nationale, le Plan Colombia visait à financer des projets de développement liés aux accords obtenus avec les guérillas, accords qui permettraient notamment de venir en aide aux populations des régions durement touchées par la violence. Pastrana présente aux élus de son pays ce plan en décembre 1998, mais plusieurs versions circulent jusqu’à sa rencontre avec le président américain Bill Clinton, le 21 septembre 1999. Le Plan Colombia change alors de vocation. Si la paix, le redressement de l’économie et le renforcement de l’État de droit figurent toujours parmi ses objectifs, toutefois l’aide promise par le gouvernement américain est surtout destinée à équiper et à entraîner les forces armées colombiennes. Désormais, l’accent est mis sur la lutte contre la drogue pour éviter que la Colombie ne devienne un « narco-État », comme le tsar antidrogue Barry McCaffrey tint à le préciser.

 En juillet 2000, les États-Unis octroient finalement à la Colombie une aide de 1,3 milliard de dollars, dont les trois quarts sont alloués au volet strictement militaire, avec l'achat de 60 hélicoptères de combat, l’entraînement et l'équipement de bataillons militaires et des services de renseignements et, enfin, la livraison de défoliants chimiques pour fumiger les champs de coca. En fait, la part du lion de cet « aid package » revient aux États-Unis, par le biais des contrats avec l’industrie américaine de l’armement, des entreprises militaires privées et des sociétés de fumigation aérienne.

 Parallèlement, la diplomatie colombienne sollicite des fonds auprès de l’Union européenne (UE), qui décide d’aider Bogota, sans pour autant cautionner le Plan Colombia. La majorité des gouvernements européens sont particulièrement sensibles au risque d’escalade du conflit armé. Simultanément, de nombreuses ONG dénoncent vivement le fait que ce plan, en exagérant le rôle du trafic de drogues dans le drame colombien, ignore la responsabilité historique de la classe dirigeante, des élites économiques et des forces armées du pays. Les ONG soulignent également que l’aide humanitaire incluse dans le programme américain est purement symbolique. De plus, elles ajoutent que les États-Unis équiperaient et entraîneraient des forces armées maintes fois accusées de méfaits graves et de collaboration avec les groupes paramilitaires d’extrême droite, responsables, eux aussi, d’innombrables violations des droits humains.

 Les pays voisins de la Colombie s’opposent immédiatement au Plan Colombia. Ils craignent notamment l’immigration massive des populations affectées par la reprise des opérations militaires, la délocalisation de la production de drogues et l’installation des guérilleros à l'intérieur de leur territoire. Les Équatoriens ont vu juste : un mois après la décision américaine de donner une aide extraordinaire à la Colombie, les FARC enlèvent dix travailleurs étrangers sur un site pétrolier équatorien. Pour sa part, le Brésil ne tarde pas à ressusciter le programme Calha Norte, qui prévoit l'implantation de contrôles militaires tout au long de sa frontière nord. Les autorités brésiliennes se déclarent d’ailleurs fort inquiètes face au projet américain de disséminer dans l’Amazonie colombienne un champignon génétiquement modifié qui s’attaque aux cocaïers. Le président vénézuélien, Hugo Chávez, déjà en mauvais termes avec Washington, a renchéri en évoquant le danger d’une « vietnamisation » de toute la région amazonienne.

 La méfiance internationale envers le Plan Colombia n’a pas découragé le gouvernement américain, loin s’en faut. Et après les événements du 11 septembre 2001, le ton s’est davantage durci. Washington classe désormais parmi les « terroristes » les deux principaux groupes de guérilla et les paramilitaires colombiens, tandis que l’ambassadrice américaine à Bogotá, Anne Patterson, les compare aux taliban en raison de leurs liens avec l’industrie de la drogue et de leur « hypocrisie morale ». Le 15 octobre 2001, la Maison-Blanche affirme qu’elle compte recourir à la puissance militaire pour mettre un terme aux activités terroristes en Colombie.

 Le virage est clair et Washington ne s’en cachera désormais plus : le prétexte de la lutte antidrogue n’a plus besoin d’être invoqué. Ainsi, en février 2002, le président Bush fils inscrit au projet de budget 2003 une aide supplémentaire de 98 millions de dollars destinée principalement à la protection des infrastructures pétrolières détenues ou contrôlées par des Américains. L’ambassadrice Patterson explique alors sans détour au quotidien El Tiempo que « depuis le 11 septembre, la sécurité pétrolière est devenue une priorité pour les États-Unis ». C’est à ce moment que le gouvernement Pastrana, après plus de trois années d’efforts, suspend unilatéralement les négociations de paix avec les FARC et l’ELN. L’opération « Thanatos », du nom du dieu grec de la mort, est immédiatement lancée et les forces armées réinvestissent l’ancienne enclave démilitarisée.

 En août 2002, l’arrivée au pouvoir d’Alvaro Uribe Vélez renforce l’option militariste. Sans hésiter, le nouveau président colombien met à exécution ses promesses électorales. Il augmente les dépenses militaires et suspend toute négociation avec les guérillas jusqu’à ce que ces dernières mettent fin à leurs activités terroristes. Cela ne semble pas suffire. En janvier 2003, dans une entrevue accordée à la chaîne de radio Caracol, le président Uribe demande aux États-Unis de déployer une force militaire capable de stopper le trafic de drogues dans le bassin des Caraïbes et dans les eaux du Pacifique, alléguant que « le problème de la Colombie est encore plus grave que celui de l’Irak ». L’objectif de cette intervention militaire serait de couper les guérillas de leurs sources de financement, dont la principale est le commerce de stupéfiants. Pour le président Uribe, les solutions prenant en compte les racines sociales et économiques du trafic de drogue et de la rébellion armée sont définitivement écartées. Le choix est clair : la résolution du conflit colombien passe prioritairement par l’usage de la force. L’administration Uribe ne semble pas préoccupée par une éventuelle escalade de la violence ; ses principaux alliés, les États-Unis, non plus.

 Le Canada et le Plan Colombia

 Comment le Canada a-t-il réagi face à la militarisation croissante du Plan Colombia ? En règle générale, le gouvernement Chrétien s’est contenté de suivre la marche des événements. Ainsi, les manifestations d’appui aux pourparlers de paix n’ont pas mis en question la stratégie répressive promue par les États-Unis. Du point de vue de la promotion de la paix, est-il efficace de fournir des armes aux belligérants ? Dans quelle mesure une zone démilitarisée peut-elle faciliter le dialogue en l’absence d’observateurs internationaux ? Un gouvernement qui asperge les champs de coca avec des produits toxiques peut-il regagner la confiance des paysans ? Autant de questions que la diplomatie canadienne ne formule pas, malgré son enthousiasme et son engagement en faveur de la paix.

 Dès que le président Pastrana fait appel à la communauté internationale, le Canada collabore, par le biais de la Commission de facilitation du Groupe des dix (G10)[8], à l’encadrement des pourparlers avec les FARC. De plus, l’ambassadeur canadien à Bogotá, Guillermo Rishchynski, assiste à un certain nombre de rencontres entre les FARC et les émissaires de Pastrana. Ottawa offre également au gouvernement colombien ses bons offices dans le cadre des négociations avec l’ELN. Avec les donateurs réunis par la Banque interaméricaine de développement (BID) et par l’Union européenne (UE) sous la bannière du Groupe de soutien au processus de paix en Colombie, le gouvernement canadien donne, par ailleurs, son appui financier à une série d’initiatives axées sur le renforcement de l’État de droit, la promotion du développement durable et la mise en œuvre de programmes sociaux. Des fonds supplémentaires sont alloués à des organismes internationaux et à des ONG par l’entremise du Programme de sécurité humaine du MAECI ainsi que de l’Agence canadienne de développement international (soutien aux populations déplacées, achat d’unités sanitaires mobiles, aide aux enfants touchés par le conflit armé, promotion des droits humains, offre de formations en maintien de la paix).

 Cet intérêt du Canada pour le Plan Colombia est aussi indéniable que la volonté d’Ottawa de ne pas trop critiquer les orientations fixées par le gouvernement américain. Contrairement à l’Union européenne, qui a également participé aux opérations humanitaires en Colombie, le gouvernement canadien s’est en effet abstenu de dénoncer le fait que la solution militaire proposée par les États-Unis pouvait difficilement conduire à une paix durable (l’escalade de la violence et l’arrêt des pourparlers de paix semblent depuis avoir donné raison à l’UE). Cela dit, force est de constater que le Canada n’a pas contribué à entraîner les forces armées et les corps de police colombiens – comme les Américains l’auraient peut-être souhaité. Puisque les militaires et les policiers de la Colombie sont constamment dénoncés par les organismes internationaux et les associations de défense des droits humains, une telle décision aurait été injustifiable à la lumière des principes qui orientent la politique étrangère canadienne. Le gouvernement aurait dû d’ailleurs affronter l’opinion publique, peu portée à appuyer ce type d’engagement à l’étranger. Le Canada se limite donc à appuyer les pourparlers de paix et à financer des initiatives humanitaires.

 Mais, très bientôt, la conjoncture internationale ne se prête plus à ce genre de subtilités. Au lendemain des attaques terroristes du 11 septembre 2001, la doctrine axée sur la formule manichéenne « Vous êtes avec nous ou vous êtes contre nous », que le président Bush énonce fièrement, condamne a priori toute forme de dissension. Même les hésitations deviennent suspectes. En Colombie, le gouvernement Pastrana, dont le mandat achève, ne songe plus à résoudre le conflit par le dialogue. Dans ce contexte, le Canada redouble de prudence et ne proteste pas lorsque les États-Unis achètent des hélicoptères Huey à l’armée canadienne pour les mettre à niveau et les transférer aux militaires colombiens, une opération de ventes d’armes qu’Amnesty International Canada dénonce.

 Ces faits, tout comme les contradictions entre le recours à la force encouragé par les États-Unis et l’approche « humaniste » du Canada, sont carrément ignorés dans la réponse du gouvernement Chrétien au Sous-comité des droits de la personne et du développement international du Comité permanent des Affaires étrangères et du Commerce international, qui semble préoccupé par les conséquences à long terme de la militarisation en Colombie. Le Sous-comité recommande d’ailleurs au gouvernement de s’allier aux pays qui aident « toutes les parties du conflit colombien à chercher un accord sur les principes humanitaires et une solution négociée ». C’était déjà trop tard : le président Pastrana avait coupé tous les ponts avec les guérillas, et le gouvernement américain les avait inscrites sur la liste noire des organisations terroristes. Autant dire que les enjeux étaient devenus non négociables et, conséquemment, toute possibilité de trouver une solution pacifique n’était plus qu’une chimère.

 C’est arrivé près de chez vous

Derrière l’alignement tacite de la politique de coopération antidrogue du Canada sur celle des États-Unis se cache une réalité complexe et mouvante. Les deux pays ont des buts différents, qui varient en fonction des circonstances, de leur pouvoir relatif et de l’attention différentielle qu’ils portent aux affaires régionales. Pour les États-Unis, l’exportation du modèle prohibitionniste s’est avérée un outil de politique étrangère rudement efficace. La guerre contre la drogue lui a en effet permis d’instrumentaliser un jeu subtil de complicités permises et défendues, de sanctions économiques et d’opérations clandestines. Le Canada ne peut pas s’y plier entièrement : sa politique étrangère a des visées humanitaires qui mettent partiellement en évidence les problèmes sociaux et politiques engendrés par les politiques prohibitionnistes. Les deux pays ont, par ailleurs, une perception différente de l’usage de drogues, des racines sociales des conflits armés et de la légitimité des interventions dans un pays tiers.

 Il serait donc faux de postuler a priori l’unicité d’intérêt ou la nécessaire harmonisation de la politique étrangère du Canada et des États-Unis en matière de coopération antidrogue. Une certaine convergence est le fruit indéniable des pressions américaines. Mais cette convergence découle également du fait, tout aussi indéniable, qu’une confrontation avec les États-Unis, motivée par la lutte antidrogue dans les Amériques, n’est pas stratégiquement payante pour le Canada. Elle risque d’entraîner des conséquences fâcheuses dans des domaines bien plus vitaux, comme les autorités américaines, de manière plus ou moins voilée, n’hésitent pas à le rappeler.

 Au fond, toute contestation des orientations préconisées par Washington entraîne une mise en question de la prohibition et des méthodes répressives, une tâche herculéenne, qui frôle l’hérésie, car la politique antidrogue américaine ne tolère pas la moindre discussion sur la légitimité et l’efficacité du régime prohibitionniste. Cette intolérance s’explique aisément : l’échec sur tous les fronts de la prohibition exige que sa défense soit d’autant plus serrée. Et il n’y a pas, dans ce domaine, beaucoup de place pour les demi-mesures. Contester le bien-fondé de la lutte contre les stupéfiants mène, inéluctablement, à dévoiler les effets structurants de la prohibition, à démontrer que cette dernière provoque et amplifie les problèmes qu’elle est censée résoudre. Il est en effet impossible d’ignorer que les institutions chargées de la lutte antidrogue renforcent et élargissent, par le biais de leur action et de leur discours, l'interdit initialement imposé. Elles créent ainsi un contexte favorable à l’émergence et à l’épanouissement des organisations criminelles, dont les profits dépendent exclusivement de l'interdit absolu qui frappe la production et l'usage de certaines substances. Et, par un effet de retour, la croissance de l'industrie de la drogue – avec son cortège de violences et de corruption – justifie et affermit la logique prohibitionniste qui la commande.

 La diplomatie canadienne n’est peut-être pas encore prête à dénoncer ce cercle vicieux. Les circonstances ont d’ailleurs fortement changé. Aujourd’hui, la dimension régionale de la lutte antidrogue préoccupe moins Ottawa que la manière dont le projet de loi sur la dépénalisation de l’usage de marihuana peut éventuellement affecter les relations avec Washington. La coopération bilatérale a pris le dessus.

 En juillet 2002, le ministre canadien de la Justice, Martin Cauchon, annonce son intention de déposer un projet de loi visant à décriminaliser la possession simple de marihuana. À la mi-août, il nie toute pression américaine, même si John P. Walters, directeur du Bureau de la politique nationale de contrôle de la drogue[9], une structure directement liée à la Maison-Blanche, vient de critiquer le projet canadien : « Si vous dépénalisez l'utilisation des drogues, vous augmentez le vecteur par lequel se propage la maladie de la dépendance[10].» Ces déclarations deviennent plus virulentes quelques jours plus tard, après la publication du rapport du Comité sénatorial sur les drogues illicites recommandant la légalisation de la marihuana. Ainsi, le 17 octobre 2002, dans une entrevue accordée à l’agence United Press, Walters soutient que les autorités américaines multiplieront les fouilles à la frontière canado-américaine afin d’éviter une hausse du trafic de marihuana vers les États-Unis. « Nous avons la ferme intention de protéger nos citoyens. Nous n’avons pas le choix », explique Walters[11]. Puisque les échanges commerciaux transfrontaliers – qui se chiffrent à un plus d’un milliard de dollars par jour – sont essentiels à l’économie canadienne, évoquer la possibilité de ralentir la circulation des biens et des services équivaut bel et bien à brandir une menace. Le ministre Cauchon et le sénateur Pierre Claude Nolin, président du Comité sénatorial sur les drogues illicites, minimisent l’importance de pareil ultimatum, tout en rappelant à Walters que le Canada est un pays souverain.

 Rien à faire, Walters poursuit sa croisade, en juxtaposant critiques et intimidations. Fin novembre 2002, de passage à Vancouver, Walters condamne l’initiative canadienne d’ouvrir des piqueries légales, une stratégie de réduction de méfaits qui a déjà fait ses preuves ailleurs, notamment en Europe. Le 12 décembre 2002, Walters rappelle que le gouvernement américain peut resserrer les contrôles à la frontière si Ottawa assouplit la législation sur l’usage de marihuana. Enfin, le 31 janvier 2003, la Maison-Blanche a exprimé pour la première fois des inquiétudes précises concernant les drogues qui arrivent aux États-Unis en provenance du Canada : « Malgré le haut niveau de coopération entre les deux pays, le gouvernement américain constate avec inquiétude que le Canada est un producteur important de pseudo-éphédrine et de marihuana de grande puissance hallucinogène, deux drogues qui sont exportées vers les États-Unis[12]. »

 Cet constat – qui est en réalité un avertissement – a une portée politique que nul ne saurait contester : il figure dans le très court document contenant la liste des pays que le président propose au Congrès de « décertifier » pour manque de collaboration dans la guerre contre la drogue. Le Canada ne fait pas partie des pays mis au ban, mais le fait qu’il y soit mentionné n’est pas anodin. Le problème, aux yeux de l’administration américaine, réside justement dans la décriminalisation de la marijuana et, dans une moindre mesure, dans l’installation de piqueries légales. La Maison-Blanche n’y fait pas allusion dans le texte cité ci-dessus, mais l’exemple de désobéissance que le Canada peut donner, en mettant en œuvre ces deux initiatives, scandalise les décideurs américains. Cet exemple de désobéissance n’est pas un fait mineur. La décriminalisation de la marihuana et l’ouverture de piqueries légales, en attribuant aux usagers une rationalité qui leur est a priori niée par l’approche prohibitionniste, ébranlent les fondements des politiques répressives que Washington défend farouchement depuis un siècle.

 Que le président Bush évite de condamner ouvertement les politiques canadiennes de réduction des méfaits ne doit pas nous induire en erreur. Une telle critique peut être considérée comme une ingérence directe dans les affaires internes du Canada, ce qui discrédite ipso facto la position américaine. En revanche, l’acheminement des drogues du Canada vers les États-Unis affecte directement la sécurité des États-Unis. Le président Bush gagne donc à s’y référer : c’est un prétexte apparemment inattaquable. Ce jeu d’allusions et d’avertissements est confirmé, a contrario sensu, par les déclarations de Rodney Moore, porte-parole du MAECI : « Cette question [le trafic transfrontalier de marihuana et de pseudo-éphédrine] n’a été soulevée dans aucune des réunions récentes entre des ministres canadiens et leurs homologues américains. » Le gouvernement canadien a peut-être été pris au dépourvu, mais ses fonctionnaires savent que, de l’autre côté de la frontière, la « question » n’est pas nécessairement celle qui est évoquée par la Maison-Blanche[13]. C’est pourquoi, au printemps 2003, des hauts fonctionnaires canadiens se rendirent aux États-Unis pour amadouer les responsables américains et confirmer que le commerce entre les deux pays ne serait pas affecté par l’éventuelle décriminalisation de la marihuana au Canada. Ces rencontres, que la presse suit de près, ne semblent pas avoir accordé une place prioritaire au trafic de pseudo-éphédrine, même si la police canadienne en avait saisi, entre-temps, une forte quantité.

 Il faut encore attendre pour savoir si le gouvernement canadien renoncera à faire voter le projet de loi décriminalisant l’usage de marihuana. Dans un dossier interaméricain lié aux politiques antidrogue, le Canada a déjà reculé devant les pressions des États-Unis. Mais ces enjeux étaient beaucoup plus « lointains ». Aujourd’hui, ils s’inscrivent directement sur l’ordre du jour bilatéral. Les décideurs canadiens sauront-ils tenir leurs promesses ? Le débat suscité dans la société canadienne par une autre question relative aux droits et libertés – le mariage des couples homosexuels –a en quelque sorte affaibli l’attention portée à la décriminalisation de la marihuana. Le changement de chef de gouvernement en février 2011 contribue également à amoindrir l’intérêt de ce projet, qui demeure controversé. Et il n’est pas certain que le gouvernement de Paul Martin songe déjà à indisposer les États-Unis en assumant la défense des amateurs de cannabis.

 * chercheur invité, département de science politique, Université de Montréal chercheur associé, Groupe d’étude et de recherche sur la sécurité internationale (GERSI)


[1]    Foreign Assistance Act, promulguée en 1961.

[2]    International Narcotics Control Strategy Report.

       3  L’entrapment désigne les stratégies policières qui « tendent un piège » aux présumés délinquants afin de prouver leur volonté de violer la loi. Dans certaines juridictions, cette procédure est interdite, car elle revient, pour l’État, à tester la moralité des citoyens.

[3]    Les cas de la Colombie et du Pérou illustrent parfaitement le caractère arbitraire de la certification et son instrumentalisation par le gouvernement américain. Tous deux soupçonnés de complicité avec des trafiquants, les président Samper et Fujimori n’ont pas eu droit au même traitement. La Colombie a été « décertifiée » trois années de suite, tandis que le dictateur péruvien n’a fait l’objet d’aucune sanction.

[4]    The Globe & Mail, 16 août 1999 [en ligne] : www.friendlystranger.com/info/recreational/blacklistconsidered.htm - page consultée le 21 janvier 2003 ; traduction libre.

[5]    Ibid., ; traduction libre.

[6]    The Globe & Mail, 21 août 1999 [en ligne] : www.mapinc.org/drugnews/v99/n883/a02.html?1208 - page consultée le 21 janvier 2003.

[7]    Les sommets de Carthagène (1990), San Antonio (1992) et Miami (1994) n’ont aucunement infléchi la position américaine. Les déclarations émanant de ces rencontres – dont les deux premières étaient consacrées entièrement au problème de la drogue – ne condamnent pas l’unilatéralisme américain et ne font même pas allusion à la mise en place d’un système multilatéral d’évaluation.

[8]    Formé par le Canada, Cuba, l’Espagne, la France, l’Italie, le Mexique, la Norvège, la Suède, la Suisse et le Venezuela.

[9]    Office of National Drug Control Policy.

[10]         Le Devoir, 14 août 2002, p. A2.

[11]   La Presse, 18 octobre 2002, p. A1.

[12]   États-Unis, Maison Blanche (2003), Presidential Determination No. 2003-14 [en ligne] : http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/01/20030131-7.html - page consultée le 2 février 2003. Traduction libre.

[13]   Cette stratégie américaine est à mettre en parallèle avec celle qui a amené le gouvernement argentin à promulguer une nouvelle loi sur les drogues au moment où le pouvoir judiciaire avait dépénalisé l’usage personnel de marihuana. En 1989, le Congrès américain a considéré que l’Argentine était devenue un pays producteur de cocaïne, affirmation qui n’avait aucun fondement empirique. La peur d’une éventuelle décertification a amené le gouvernement argentin à faire voter une loi draconienne, visant tout particulièrement les usagers, loi qui a stoppé complètement le processus de dépénalisation amorcé par le judiciaire. En un mot, comme dans le cas du Canada, les États-Unis ont évoqué le trafic de stupéfiants pour faire pression sur une tout autre question, celle de l’usage personnel. 

 


Posted in Analyses / n°1, Criminalités n°1 - oct. 2010 / janv. 2011, Les Analyses - trimestrielles -, Revue Criminalités and tagged , , .

Laisser un commentaire