Drogues : une stratégie nouvelle

Résumé

De la réduction des risques liés à l’usage à la réduction des dommages dus au trafic : une stratégie de changement de la politique des drogues

Spécialiste engagée depuis la première heure dans l'étude des politiques des drogues et la mise en place d'expériences concrètes innovantes, Anne Coppel livre les dernières observations et conclusions de son livre "Drogues : sortir de l'impasse, expérimenter des alternatives à la prohibition ".

L'échec de la "guerre à la drogue", sur lequel les  pays d'Amérique Latine n'ont plus aucun doute, commence à être reconnu aussi aux Etats-Unis, au moins dans leur politique intérieure. Mais l'anti-prohibtionisme pur et simple a aussi montré ses limites.

Il faut d'abord penser la question des drogues en termes de politique et non plus seulement de loi.

La priorité est  ensuite une dépénalisation  permettant de se consacrer au trafic.

En conclusion, l'urgence est aujourd'hui d'évaluer toutes les politiques des drogues.

Cet article fait partie du dossier Les mutations des trafics de drogues

« Pour le bien de notre société civile, pouvez-vous arrêter de vous entretuer en plein jour ? » Telle est la supplique déposée en 2010 par des personnalités de la ville Medellin qui sont allés jusque dans la prison pour négocier une trêve avec des chefs mafieux incarcérés. Une trêve, c’est aussi ce que réclame un mouvement social en juin 2011 à Mexico en colorant de rouge sang, les fontaines de la ville : « Assez de sang ! Assez de morts ! » exigeaient les militants.

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En France, cette action a été interprétée par la chaine de TV France 24 comme une mobilisation citoyenne contre les trafiquants de drogue, comme s’il ne pouvait y avoir de paix possible sans éradication du trafic. Or ces mouvements dénoncent bien la violence de tous les belligérants, y compris celle des services de l’Etat, armée et police.

L’année suivante, le gouvernement du Mexique, comme celui de la Colombie, ont du se rendre à l’évidence : la guerre à la drogue a échoué. L’ultime engagement de Felipe Calderon, alors président du Mexique, s’était soldé par une exacerbation des affrontements entre policiers, militaires et cartels, dans un entrelacement de guerres dont les populations ont payé le prix fort. Principales conséquences des quelques avancées de l’armée mexicaine, l’exportation de la violence et de la corruption dans les pays d’Amérique centrale, devenue la région la plus meurtrière au monde.

Mais que peut signifier « perdre la guerre à la drogue » pour un gouvernement ? La guerre à la drogue est une drôle de guerre : quel est l’ennemi au juste ? « El Narco », nom donné aux cartels mexicains qui tirent une grande part de leurs ressources du trafic de drogues, menace aujourd’hui la démocratie par la corruption, et la sécurité des citoyens par la violence. A moins de se déclarer en faillite, un Etat ne peut pas renoncer à lutter contre des organisations criminelles, mais lorsque la lutte ne fait que renforcer l’emprise de ces organisations, il devient nécessaire de définir clairement les objectifs et les moyens de cette lutte.

Au dernier trimestre 2011, le Mexique et la Colombie ont abouti à une même conclusion : il faut commencer par reformer la politique des drogues à l’origine de l’engagement militaire, et comme cette politique est internationale, ces deux pays ont demandé une réforme des conventions internationales. Les Etats-Unis, chef de cette guerre internationale, ont longtemps fait obstacle à toute tentative de réforme : menée dans les pays du Sud les armes à la main et dans les pays Occidentaux par un renforcement continu de la répression, la guerre à la drogue semblait s’imposer comme une évidence.

Depuis 2008 toutefois, le doute sur la légitimité de cette guerre n’a pas cessé de gagner du terrain. Cette année-là, l’échec du programme de l’ONU qui devait éradiquer les drogues en dix ans, a marqué un premier tournant. En 2011, c’est la politique menée par les Etats-Unis sur son propre territoire qui est remise en cause. Une enquête menée pendant dix ans par une militante des droits civils, Michelle Alexander, fait scandale : de Ronald Reagan à Georges Bush, les incarcération pour des délits liés aux drogues s’élève à 31 millions, et à près de neuf sur dix, il s’agit de noirs.

Or ces incarcérations se révèlent parfaitement contre-productives ; elles ne limitent ni la consommation ni le trafic des drogues, mais elles enferment durablement les minorités dans l’exclusion et la délinquance. A Cartagène, lors du sommet des deux Amériques ce 20 avril 2012, la Maison Blanche a reconnu son propre échec : « L’incarcération de masse est une politique du passé » a déclaré Gil Kerlikowske, le responsable de la politique de lutte contre les drogues à la Maison Blanche. Pour la première fois, du Nord au Sud, tous les gouvernements ont reconnu l’échec de la guerre à la drogue. Reste à définir quelle devrait être la politique alternative.

Les antiprohibitionnistes ont bien une réponse : la prohibition nourrit les organisations trafiquantes, il faut donc légaliser les drogues. Or que l’on soit ou non favorable à la légalisation des drogues, il faut d’abord constater qu’à l’exception des pays d’Amérique latine, cette opinion reste tout au fait minoritaire. Il est donc parfaitement illusoire d’espérer convaincre rapidement les nations unies de la nécessité d’un changement radical de la politique des drogues.

Les obstacles à la légalisation des drogues sont nombreux : outre les trafiquants de drogue et les marchands d’arme qui ont tout intérêt à la poursuite de la guerre, la légalisation des drogues exigerait une profonde réorganisation des services que les pouvoirs politiques ne parviennent pas à imposer aux administrations, tant au niveau national qu’au niveau international. On peut imaginer qu’un jour, tel le mur de Berlin, le système prohibitionniste finisse par s’écrouler de lui-même, mais c’est une perspective lointaine, compte-tenu des profits de ces organisations et de l’intrication entre l’économie légale et le système prohibitionniste.

On a longtemps pensé que les mafias traditionnelles, sous-produits de sociétés archaïque, finiraient par se dissoudre dans la modernité ; la prolifération de ces organisations montre au contraire leur extraordinaire adaptation à la dérégulation financière et économique si bien qu’il est difficile d’envisager un changement radical de la politique des drogues qui soit purement sectoriel, c’est à dire limité aux drogues illicites.

Penser la question des drogues en termes de politique

Le débat : ordre ou santé publics

Tout au long du 20 siècle, le débat public s’est enfermé dans l’alternative « guerre à la drogue », ou « renoncement à la prohibition », avec pour principale conséquence le renforcement continu système prohibitionniste. La logique en est implacable : plus ce système se renforce, plus la situation s’aggrave et plus la légalisation apparaît à la fois dangereuse et irréaliste. La poursuite de la même politique, c’est la poursuite de la guerre, et au Mexique comme en Colombie, elle a été menée à son terme ultime au-delà duquel il est impossible d’aller, puisque ceux qui sont envoyés en première ligne, policiers ou militaires, finissent par se retourner contre l’Etat. Lorsqu’ils restent en vie.

Or, ni la Colombie ni le Mexique ne sont des Etats défaillants. Aussi tous les pays d’Amérique Latine en tirent la même leçon : la stratégie purement militaire ne fait qu’exaspérer la violence des mafias ou gangs qui prospèrent sur le continent, tandis que la corruption est une menace qui pèse sur la démocratie. Les désastres de la guerre sont tels qu’ils exigent de s’engager immédiatement dans des réponses alternatives à la guerre.

En Europe, les désastres sont moindres, parce que la politique de drogue est plus équilibrée entre répression et santé publique. De plus l’Europe bénéfice de sa tradition de services publics. Mais cet équilibre est fragile. Il suffit de privilégier la logique de guerre pour en constater immédiatement les effets délétères. C’est ce qui vient de se passer en France même, avec l’adoption de la doctrine de tolérance-zéro, inspirée des Etats-Unis où elle a été mise en oeuvre en grande part dans la lutte contre les drogues.

Ce tournant sécuritaire, annoncé dès 2003 par le Ministre de l’Intérieur, fait alors largement consensus dans la classe politique, sans référence particulière à la question des drogues. L’utilisation des armes à feu n’était nullement de tradition dans les quartiers populaires français, mais en 2010, une première mort violente aux Quatre mille de la Courneuve fait scandale. Les journalistes découvrent à cette occasion que les trafiquants de rue sont souvent armés, et qu’il leur arrive de faire usage de leur arme, car ce fait divers n’est pas isolé.

Des fusillades ont également été constatées dans d’autres villes de la banlieue parisienne, mais aussi à Grenoble et surtout dans les quartiers Nord de Marseille. Des trafiquants ont même utilisé des armes de guerre, des kalachinov, une escalade de la violence dont les Français se croyaient protégés. A l’évidence semble-t-il, il s’agit de règlements de compte entre trafiquants, dont les séries TV nous ont appris qu’elles seraient inévitablement liées au trafic de drogue. Cette fois, la guerre à la drogue est déclarée officiellement ; le ministre de l’intérieur s’engage à « reconquérir le territoire » et entre 2010 et 2011, les interventions musclées se multiplient, elles se soldent par des interpellations massives d’usagers et de petits trafiquants.

Personne ne relève que ces règlements de compte ne sont pas le fruit du hasard ; ils succèdent le plus souvent aux interventions policières, qu’il s’agisse de sanctionner une dénonciation ou bien de conquérir un coin de rue, après le démantèlement d’un trafic. Faudrait-il renoncer à intervenir ?

Au mois de juin 2011, un débat s’ouvre bien sur la prohibition du cannabis, mais nul ne s’interroge sur les conséquences de la réorganisation des services de sécurité sur le terrain. La violence est-elle nécessairement associée au commerce des drogues ? L’expérience montre que non. Des territoires relativement comparables par leurs ressources obtiennent des niveaux de violence très différents, comme on peut le constater en comparant les résultats obtenus dans les différentes villes européennes.

Il y a des traditions culturelles propre à chacun de ces territoires, mais au Nord de l’Europe, les politiques publiques qui ont recherché systématiquement à réduire les nuisances ont le plus souvent amélioré la situation.

La commission mondiale

Quelles sont les marges de manœuvre pour limiter les nuisances et la violence liées au trafic ?

C’est une des questions que s’est posée la commission mondiale sur la politique des drogues qui a rendu son rapport en juin 2011*. Cette commission a réuni pour l’essentiel des personnalités sud-américaines, avant tout préoccupées par les conséquences de la guerre à la drogue qui a mis le continent à feu à et à sang. En se déclarant « anti-prohibitionniste », la commission prend acte de l’échec de la politique imposée par les conventions internationales, mais le rapport ne recommande nullement la légalisation des drogues.

Ce n’est pas par manque de courage ou par hypocrisie, mais parce que la question n’est pas tant « quel serait le modèle idéal de gestion des drogues ? » mais « comment réorienter les politiques actuelles ? ». La commission est favorable à l’expérimentations de la production et de la vente de cannabis dans tous les pays où ces expérimentations serait envisageable ; elle est également favorable à donner un statut légal à la culture de la feuille de coca, dans les pays où cette culture est de tradition, mais l’essentiel n’est pas là. Ces expérimentations ne font même pas partie des dix principales recommandations qui portent sur les priorités que doivent se donner les politiques publiques pour réorienter la politique des drogues.

Mettre en œuvre les mesures qui ont fait déjà leurs preuves, et développer des expérimentations pour les questions non résolues, telles sont les principales recommandations de la commission mondiale. L’approche est pragmatique, elle prend acte de la réalité du système prohibitionniste. Ce n’est pas que la commission renonce à demander une renégociation des traités internationaux, c’est au contraire qu’elle s’attache à la démarche qui permettra d’y aboutir, car pour le moment, il n’est pas seulement illusoire d’espérer un consensus des nations sur une alternative à la prohibition, il faut aussi prendre acte du fait que la question des drogues n’est pas sur l’agenda politique.

Chaque pays est ainsi confronté seul aux problèmes qui se posent sur son territoire. Tout au plus est-il possible de mettre en commun la réflexion, tirer les enseignements des politiques déjà menées, et définir sur cette base, les priorités des gouvernements nationaux. A terme, on peut espérer qu’il sera possible d’obtenir la renégociation des traités internationaux, lorsque suffisamment de pays auront démontré que des approches alternatives sont réalisables, puisqu’elles ont été effectivement mises en œuvre.

Au cours des deux dernières décennies, des expérimentations nombreuses ont été menées, et leurs résultats sont connus. En grande part, ces bons résultats relèvent du champ de la santé, ce qui suffit à les marginaliser dans le débat public français sur la prohibition.

En France

En France, la santé publique est volontiers considérée comme un prétexte qui pour les uns n’aurait d’autres fonctions que de justifier le laxisme, tandis que pour d’autres, la médicalisation ne servirait qu’à renforcer le système prohibitionniste.

L’expérience que les Français en ont confirme cette dernière conviction puisque la politique de réduction des risques a beau avoir obtenu un statut légal dans la loi de santé publique en 2004, elle n’a pas pour autant infléchi la politique globale des drogues. C’est aussi que le gouvernement s’est refusé à mettre en cohérence l’exigence de santé publique et le cadre légal, une cohérence aurait été exigé une dépénalisation de l’usage. Il est en effet incohérent de distribuer des seringues et d’interdire son usage.

C’est la raison pour laquelle le dispositif de réduction des risques a eu un statut expérimental jusqu’en 1999. Les bons résultats – dont la baisse de 80% des OD mortelle anis que celle de 67% des interpellations liées à l’héroïne – sont reconnus par les gouvernements successifs de gauche comme de droite, mais ils se refusent à dépénaliser l’usage et il n’y a pas eu de mouvement d’opinion pour le réclamer. « La dépénalisation de l’usage ne changerait rien », dit-on souvent ; d’ailleurs, ajoute-t-on « l’usage est dépénalisé de fait », puisque la grande majorité des usagers échappe à la répression, ce qui donne le sentiment que l’usage est toléré. Il n’en est rien.

Les statistiques du ministère de l’Intérieur montrent que les services de sécurité consacrent l’essentiel de leurs forces à la répression des usagers ; que les interpellations pour trafic sont très minoritaires, et que les trafiquants sanctionnés sont en grande part de petits trafiquants, souvent également usagers. Prendre en compte les pratiques policières et judicaires et leurs conséquences, c’est penser la question des drogues en termes de politique et pas seulement en termes de loi.

Une priorité :  dépénaliser  pour se consacrer au trafic

Un tournant politique majeur

C’est le tournant que prennent aujourd’hui les pays d’Amérique Latine. En France, comme le débat public sur la prohibition se limite à la prohibition, quelques articles ont bien rendu compte de la dénonciation de la prohibition par l’Urugay, et de sa décision de faire de la production et de la vente du cannabis un monopole d’Etat, mais les média n’ont pas pété attention aux mesures prises ou encours par la très grande majorité des gouvernements de ce continent : au Mexique comme en Colombie, en Argentine comme au Brésil, des mesures sont prises pour dépénaliser l’usage, ou plus précisément pour le « décriminaliser », pour faire en sorte qu’il n’y ai pas d’usagers interpellés et sanctionnés, ce qui implique également une décriminalisation de la détention pour consommation personnelle quel que soit le produit.

L’enjeu de cette série de mesures est de réorienter l’action des services vers leur priorité, la lutte contre le trafic. L’expérience montre en effet qu’à défaut, les usagers restent la principale cible des services répressifs. Ces mesures n’auraient pu être adoptées, si l’expérience n’avait démontre que ces mesures répondent à une exigence de santé publique à un double titre : elles n’augmentent la consommation de drogues et elles favorisent la protection de la santé des usagers, qui échappant à la clandestinité, ont un meilleur accès aux services de santé.

Le tournant dans la méthode

Autre tournant majeur, cette lutte contre le trafic sera évaluée sur ses résultats, c’est à dire sa capacité à en limiter effectivement le développement.

La démarche de réduction des risques liés à l’usage a ouvert ce chemin : face aussi sida, la politique de santé ne pouvait se limiter à la désintoxication. Ceux qui continuent de consommer des drogues devaient pouvoir protéger leur santé, tant pour eux-mêmes que pour limiter les risques épidémiques. Comme elles allaient à l’encontre de l’objectif d’éradication des drogues, les mesures comme la distribution de seringue ont été longuement évaluées, et il est en est de même l’ensemble des mesures de réduction des risques, de la prescription médicale d’opiacés aux salles de consommation.

Il y a toutefois une grande différence entre la santé et l’ordre public. Dans la santé, les méthodologies d’évaluation sont validées par la communauté scientifique. C’est sur la base de leurs résultats que ces politiques de santé ont été reconnues d’abord par l’OMS, puis par l’ONU depuis 2009, qui a ainsi rompu avec l’objectif exclusif d’éradication des drogues. Mais la santé dispose d’un atout précieux : une méthodologie d’évaluation qui ne peut être contestée. Il reste à construire les mêmes outils dans l’évaluation des mesures judicaires.

En la matière, il existe bien des études rigoureuse, malheureusement bien souvent enfermées dans des placards, mais la construction d’un consensus fondé sur l’expertise se heurte à de nombreux obstacles : les politiques dites « sécuritaires », sont le plus souvent des politiques purement démagogiques, les gouvernements se contentant de renforcer les moyens policiers et les sanctions judiciaires sans s’interroger sur leurs résultats, effets et impacts.

C’est d’ailleurs en référence à la méthodologie utilisée dans la santé que le Ministère de la Justice en France vient d’organiser la conférence de consensus sur la récidive. La politique des drogues n’a jamais été soumise à une évaluation : chaque année l’ONU déplore l’aggravation de la situation, la diffusion toujours plus massive des consommations de drogues dans le monde, le renforcement des organisations trafiquantes, mais jusqu’à présent, ces mauvais résultats n’ont servi qu’à justifier l’escalade continue des budgets. La guerre à la drogue devait se mener coûte que coûte. Aujourd’hui, ce n’est plus tout à fait le cas. Les politiques de drogues, comme toute politique publique, sera amenée à rendre des comptes.

Le premier pas a été franchi à Cartagène au sommet des deux Amériques où tous les gouvernements se sont engagés à évaluer les résultats de la lutte contre le trafic de drogues d’une part et envisager des alternatives d’autre part. Cette mission, confiée à l’Organisation des États américains (OEA), a suscité peu de commentaires, en partie sans doute parce que l’on sait d’expérience que demander un rapport aux experts est trop souvent utilisé pour enterrer un problème que les responsables politiques ne veulent pas affronter et c’est effectivement le cas de la prohibition internationale.

Et pourtant, en termes conceptuels, il s’agit bien d’un tournant majeur, qui ne se limite plus au continent américain, puisque, à la demande du président du Mexique, l’Assemble générale de l’ONU a elle aussi approuvé la résolution d’examiner les politiques internationales de contrôle des drogues, en novembre 2012, un travail dont les experts devront rendre compte en 2016. Mais la plupart des pays d’Amérique Latine se sont déjà saisis de la question ; les reconquêtes des favelas au Brésil tirent profit des premiers enseignements, et a minima, elles sont dûment évaluées.

Tolérer le trafic de rue ?

Jusqu’à présent, il était entendu que garantir la sécurité des citoyens exigeait l’éradication du trafic de drogues. Cet objectif d’éradication a justifié les interpellations massives et les sanctions judicaires d’usagers revendeurs et de petits trafiquants ainsi que toutes les petites mains, telles les « mules », contraintes aux tâches les plus dangereuses. Appliquer au trafic la politique de réduction des risques liés à l’usage, c’est d’abord prendre acte de l’impossibilité d’éradiquer le trafic.

Comme dans la santé, il s’agit de définir les priorités de l’action publique, en fonction des résultats que l’on veut obtenir. Les pouvoirs publics peuvent par exemple décider de tolérer un petit trafic de rue dans un espace circonscrit ; ils peuvent aussi définir les règles du jeu par exemple en sanctionnant systématiquement le port d’arme, et d’une façon générale le recours à la violence.

Pour scandaleuse qu’elle paraisse, cette tolérance du trafic se pratique de fait ; presque toutes les villes connaissent des « scènes ouvertes », où il est possible d’acheter des drogues. En France, il s’agit presque toujours de quartiers déshérités, ce qui est considéré comme inévitable. Les habitants de ces quartiers se plaignent d’être abandonnés, ils n’ont pas tord. Il y a bien des quartiers systématiquement protégés de l’intrusion du trafic, tandis que le trafic de drogues est relégué dans les quartiers populaires.

Or cette relégation n’a rien inévitable, le trafic de rue ne s’y réfugie que parce qu’il n’a pas le choix, car bien d’autres lieux sont plus propices au commerce, comme les centres villes ou les centres commerciaux. A Frankfort comme à Lisbonne, le petit trafic de rue est toléré dans certains quartiers centraux, et cette tolérance permet aux policiers de fixer les règles.

Ces zones de tolérance offrent un avantage précieux : les trafiquants de rue sont connus des policiers qui peuvent ainsi sanctionner les comportements violents ou inapproprié. A Zurich comme à Rotterdam, les scènes de rue sont attentivement étudiées, et l’action des services de police est constamment réorientée pour s’adapter aux évolutions de l’organisation du trafic.

La tolérance du trafic de rue a beau se pratiquer, elle n’est pas revendiquée par les pouvoirs publics. La doctrine officielle veut que le trafic de drogues, un des crimes les plus graves, ne soit toléré nulle part. Dans la pratique, les policiers sont fréquemment amenés à fermer les yeux ; l’application des lois sur le trafic se révèle également tout aussi problématique. Les magistrats sont guidés par la jurisprudence, mais les lois sur le trafic ne sont jamais appliquées dans toute leur rigueur. Avec des sanctions systématiques, la tolérance-zéro est censée remédier à ce qui taxé de laxisme.

Cette doctrine aboutit à sanctionner systématiquement les usagers-revendeurs ou petits trafiquants de rue. Cette priorité accordée de fait au bas de l’échelle est d’ailleurs justifiée par la théorie qui prétend s’attaquer à « la pyramide du crime », en commençant par son sous bassement. C’est négliger que le commerce des drogues répond à une demande qu’il se révèle impossible de limiter par la peur de la sanction.

Or plus le trafic est réprimé, plus l’organisation clandestine se renforce et cette clandestinité s’accompagne d’un redoublement de la violence. Aux Etats-Unis, la politique de tolérance-zéro a abouti à une incarcération de masse qui a conduit à interroger les principes mêmes de la lutte contre le trafic. Pourquoi faut-il lutter contre le trafic ? A défaut d’éradiquer les drogues, la lutte contre le trafic doit en limiter l’accessibilité, mais pour légitime que soit cet objectif, il doit être obéir aux principes généraux qui doivent fonder cette politique : la protection de la santé d’une part, le maintien de l’ordre public d’autre part.

Il faut y ajouter le respect des droits de l’homme, pour cette politique publique comme pour toute autre, comme l’a rappelé récemment un rapport de la commission des droits de l’homme à l’ONU **. En Amérique latine, la guerre à la drogue a été menée avec des armées au détriment de la sécurité des citoyens, un sacrifice censé être provisoire, le temps d’éliminer les organisations trafiquante…

Or non seulement elles n’ont pas été éliminées, mais elles ont même renforcé leur emprise, armées de la peur et de la corruption. La sécurité des citoyens doit être garantie, même si on ne parvient pas à éradiquer le trafic. C’est aussi dire que les dommages liés au trafic de drogue, comme la violence, la criminalité, ou la corruption, doivent devenir les priorités de l’action publique.

Les expériences de réductions des dommages

Nous développerons plus bas deux exemples de politique de réduction des dommages, mais pour illustrer la démarche, nous la résumerons rapidement ici. En Europe, les politiques municipales les plus audacieuses comme celle de Francfort ou de Rotterdam se sont données comme objectif de limiter les nuisances des « scènes ouvertes », en offrant des réponses systématiques aux usager pour éviter qu’ils ne trainent dans la rue, mais en tolérant un petit trafic de rue, à la condition qu’il n’importune pas l’environnement.

Aux Etats-Unis, « le miracle de Boston » fait référence. Cette ville a réussi réduire le taux d’homicides liés au trafic en sanctionnant systématiquement l’utilisation des armes à feu, alors que les délits liés au trafic de drogues ont été si ce n’est amnistiés, du moins limités à des peines alternatives à l’incarcération. L’action des services de police a été réorientée vers cette nouvelle priorité ; c’est aussi dire que sur le terrain, la vente de drogues sans violence a été tolérée de fait.

Le dispositif a été négocié avec tous les partenaires, justice, police, élus locaux sans oublier les gangs eux-mêmes, une négociation qui a été menée par une ONG à l’origine de l’expérience et les résultats ont été dûment évalués. Lorsque la ville de Rio a entrepris de reconquérir certaines des favelas les armes à la main, elle a aussi adopté une démarche de réduction des dommages liés au trafic avec une priorité, lutter contre le port d’arme à feu.

Cette action a elle aussi été évaluée, en fonction d’un indicateur, le nombre de morts violentes. Reste à explorer la réorganisation du trafic de drogues, qui, comme la corruption exige un développement de l’expertise. Encore faut-il que cette expertise réponde à une demande du pouvoir politique.

La réduction des risques liée à l’usage a progressivement construit son champ d’application, ses méthodologies, ses outils d’évaluation. La réduction des dommages liés au trafic est encore dans une phase expérimentale ; au contraire de la réduction des risques liés à l’usage, on ne sait pas bien quels résultats on peut espérer, et quelles sont les limites de cette démarche pragmatique. Nombre de mesures peuvent contribuer à réduire les dommages liés au trafic.

Jusqu’à présent, les prescriptions médicales d’opiacés ont été évaluées en fonction de leurs résultats dans la santé, mais on sait aussi, par expérience, qu’elles contribuent à réduire la délinquance associée à la consommation, mais on ne sait pas, faute d’évaluation, quelles sont leurs conséquences sur la réorganisation.

En Californie, quelques études s’efforcent d’évaluer les conséquences de la prescription large de cannabis thérapeutique sur le trafic illicite. On a pu constater que si large soit-elle, cette prescription médicale n’élimine pas le trafic, en partie à cause de son prix mais surtout parce que toute prescription médicalisée implique une consommation régulière, c’est à dire chronique pour le médecin.

Or les usagers occasionnels ou récréatifs sont toujours beaucoup plus nombreux que les usages chroniques, pour nombre de drogues illicites comme pour l’alcool. Du moins peut-on constater que ces prescriptions médicales limitent l’emprise du marché noir sur les consommateurs de drogues. Mais au-delà des réponses purement médicales, la logique de réduction des dommages liés au trafic conduit à des expérimentations portant sur la vente et la production.

L’expérience des coffee-shop aux Pays-Bas relevait de cette logique. Les évaluations actuelles de cette expérience montrent que les restrictions imposées aux coffee-shop ont favorisé le développement des gros producteurs, au détriment des petits, pourtant à l’origine de l’initiative. Les Pays-Bas n’ont pas osé s’affronter à la question de la production, manifestement en contradiction avec les conventions internationales.

Aujourd’hui, les cannabis-club proposent une autre forme d’alternatives à la prohibition, qui élargit le droit des usagers à la production pour leur consommation personnelle. La légalisation de la culture de la feuille de coca en Bolivie franchit un pas de plus de la production à la vente. L’ONU a accepté en janvier 2013 cette exception aux conventions internationales, justifiée par l’usage traditionnel de la mastication de la feuille de coca, mais l’exception n’est-elle pas en voie de devenir la règle ?

La logique de réduction des dommages est nécessairement locale, elle répond aux problèmes qui se posent sur un territoire précis et la démarche est d’abord empirique. Sans le savoir, la ville de St Ouen a elle aussi fait de « la réduction des dommages liés au trafic », lorsque, après avoir vainement sollicité l’intervention de la police, son équipe de médiateurs se contente de négocier entre petits trafiquants de rue et habitants pour « éviter le pire », c’est à dire le recours aux armes à feu.

Il en est de la réduction des dommages liés au trafic comme il en est de la réduction des risques liés à l’usage : la démarche devient politique lorsque l’action des services publics est mise en cohérence. La réduction des dommages liés au trafic relève d’une politique territoriale.

Au niveau local, on sait par expérience qu’il est possible d’améliorer la situation en réduisant les nuisances avec une mobilisation des services qui doit être constante et c’est à ce titre qu’elle est recommandée par l’IDPC, le consortium international sur la politique des drogues dans son guide***.

Au niveau international par contre, on ne peut faire état d’aucun résultat, mais une nouvelle expertise se mobilise sur le continent américain mais aussi au niveau international. Qu’elle soit liée au trafic ou à l’usage, la démarche de réduction des risques et des dommages (en Anglais « harm » qui comprend l’un et l’autre) doit être comprise comme une stratégie de changement parce qu’elle peut construire de larges consensus sur la base de ses résultats.

Conclusion : avant tout, évaluer les conséquences

On peut espérer qu’à termes, cette démarche aboutisse à l’élaboration de nouvelles régulations qu’il est impossible de prévoir aujourd’hui. Au reste, quelle que soit la politique des drogues, les gouvernements devront s’affronter aux conséquences de cette guerre qui, comme toutes les guerres dites « asymétriques » laisse sur le terrain des hommes en armes qui ont recours à la violence et à la corruption. C’est l’urgence de l’heure, et les gouvernements nationaux doivent s’y engager dès aujourd’hui. Le développement de l’expertise sur la lutte contre les organisations trafiquantes est la première étape : pour l’OGC, c’est évidemment une bonne nouvelle…

Anne Coppel

* Rapport en Français, Global Commission on Drugs

** Rapport pour la commission des Droits de l’Homme de l’ONU, Anand Grover, 6 août 2010, « Droit de toute personne au meilleur état de santé physique et mentale possible »

*** IDPC , Consortium International sur les Politiques des Drogues , Guide sur les politiques des drogues, 2 mars 2012

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