Les drogues et l'agriculture colombienne

Résumé 

Le marché illégal des drogues dans le contexte agraire colombien.

Pourquoi la question des cultures illégales est importante pour le processus de paix.

Par Ross Eventon et Amira Armenta. (1) TNI Drug Policy Briefing Nr. 40, également diffusé en anglais sur le site de l'IDPC

- L’apparition constante de nouvelles zones de production de la coca est liée à l’inégale répartition des biens en Colombie et à la mécanique de concentration des terres qui continue à expulser les paysans, qui migrent alors vers de nouvelles implantations.

- La Colombie doit figer et réexaminer les relations actuelles entre les politiques répressives et les programmes alternatifs de développement, et décider si l’éradication des plantations est toujours une condition prioritaire pour un développement alternatif.

- Des mécanismes de participation institutionnels devraient être créés pour les communautés et intégrés dans les processus de développement locaux et régionaux.

- La Colombie doit limiter de manière précise les frontières de ses zones agricoles.

- Le rapport entre coût et bénéfices des investissements en développement alternatif est faible dans les régions excentrées parce que l’infrastructure est mauvaise et les services limités. Conséquemment, ce serait une bonne idée de décourager les installations dans ces secteurs, qui sont fréquemment dotées d’un écosystème fragile méritant d’être préservé.

- La loi sur la restitution des terres rend ces demandes de restitution difficiles pour les familles pauvres en exode. Une politique honnête et équitable de restitution des terres constituerait un pas important vers la consolidation d’une paix future.

Cet article fait partie du dossier Les mutations des trafics de drogues

Ce rapport étant gratuit en anglais et espagnol sur les sites du TNI et de l'IDPC,
il en est de même de sa traduction française intégrale ci-dessous

 

La répartition des terres et l’usage injuste qui en est fait sont les causes principales de la violence en Colombie. Pour cette raison, ces questions sont à la base des pourparlers de paix entre le gouvernement Santos et la guérilla des FARC. Trouver des remèdes à ces problèmes structurels de la Colombie rurale serait la meilleure garantie d’un progrès de ces négociations qui pourraient amener la fin d’un conflit violent existant depuis plus d’un demi-siècle.

Le marché illégal des drogues a fleuri sur le contexte ancien d’inégalités, d’exclusions et de pauvreté qui caractérise la campagne colombienne. Servant d’économie de survie et de roue de secours pour de nombreuses personnes, la dynamique de ce marché illégal et la guerre qui lui est menée ont augmenté ces problèmes, provoquant les conflits, la violence, les dépossessions, l’exode des populations et l’agitation sociale.

Au cours des deux dernières décennies, le marché de la drogue et les investissements illégaux ont provoqué le contraire d’une réforme agraire (la concentration des terres) et produit une détérioration des conditions de vie dans de nombreuses zones rurales du pays. La consolidation de la paix dans ces zones passera nécessairement par une politique rurale adaptée à cette situation afin de résoudre les problèmes générés par l’économie illégale et les contre-mesures répressives mises en œuvre dans le pays.

« Une approche radicalement différente de la guerre menée contre la drogue doit être développée et intégrée au plan de paix pour la Colombie, sinon la circulation de la drogue et les conflits armés vont continuer à miner la perspective d’atteindre un jour le but de ce processus de paix qui est de mettre fin à la guerre en Colombie », écrivait le TNI en 2000 (2) à l’époque des prétendues négociations de paix « Caguan » entre les FARC et le gouvernement Pastrana. Tout ce que nous prédisions -si le gouvernement ne mettait pas en place une politique alternative pour résoudre les problèmes liés à la drogue, au lieu du « Plan Colombia » si mal nommé- s’est produit. Le conflit a augmenté en intensité ; il y a eu un exode croissant des populations ; une perte de la légitimité de l’Etat dans de vastes régions ; une augmentation des violations des droits de l’homme, et un saccage de l’environnement(3) .  Comme on le sait, ces négociations ont échoué et la Colombie a vécu une escalade de violence rurale et une diversification des réseaux de trafic de drogue. Depuis, plus de douze années ont été perdues pour le règlement du problème de la drogue.

Une occasion nouvelle :

Les nouvelles négociations de paix (4) offrent un schéma nouveau qui pourrait permettre de développer des méthodes alternatives concernant la fourniture de drogues. Un consensus croissant se développe entre de vastes secteurs de la société -gouvernements, « think tanks », experts et officiels en charge des problèmes de drogue- sur le fait que le modèle de la prohibition des drogues a échoué à nous rapprocher d’un illusoire monde libéré des drogues. Aujourd’hui, on respire une nouvelle atmosphère dans les débats sur les stratégies en rapport avec les drogues et sur les alternatives potentielles qui prennent en compte l’impact négatif et les dégâts collatéraux des politiques concernant les drogues jusqu’à maintenant.

Le gouvernement du président Santos s’est ouvert à la discussion et a invité d’autres gouvernements, principalement de la même hémisphère, à faire de même. L’introduction de la question de la drogue dans l’agenda des pourparlers de paix pourrait être une opportunité pour faire avancer le débat et développer des actions concrètes, particulièrement en ce qui concerne les pratiques de développement alternatif. Défini par les Nations Unies comme un processus destiné à prévenir, réduire et éliminer la culture illégale de plantes contenant des narcotiques, le développement alternatif devrait être une stratégie de développement rural plus large entrant dans le cadre d’efforts de développement durable. (5)

Voici quelques recommandations et propositions pour une politique de développement alternatif qui devraient être prises en compte lors des négociations à La Havane.

Comment les pratiques de développement alternatif peuvent elles contribuer à réduire la production illégale tout en assurant les conditions de vie de la population rurale ?

Bien que la Colombie ait réduit la surface totale de la production de feuilles de coca (6), fin 2011 certaines régions présentaient des signes de croissance de cette production. C’est le cas de la région de Putumayo-Caquetá qui, en 2011, a enregistré une progression de 80% de la production de coca, et de la région de Meta-Guaviare où elle a augmenté de 13%. Fin 2011, la Colombie était toujours le premier pays producteur de coca, suivi de près par le Pérou. L’apparition répétée de nouvelles zones de production de la coca est en rapport avec les inégalités dans la distribution des biens en Colombie, et la mécanique de concentration des terres qui continue à expulser des paysans, les poussant à migrer vers de nouvelles zones où s’installer. Ces déplacements de la population rurale sont symptomatiques d’un problème structurel que l’Etat n’a pas su prendre en considération dans ses stratégies de contrôle des fournitures de drogues.

La Colombie n’a pas de politique de développement alternatif pour ces nouvelles zones où les revenus des gens dépendent totalement des cultures illégales. Dans ces zones, les pratiques gouvernementales recourant à la force (la destruction par pulvérisation aérienne ; la destruction manuelle systématique) prévalent sur les méthodes de développement alternatif. Ce comportement explique l’échec répété des stratégies de combat des drogues, qui se focalisent sur les cultivateurs paysans, maillon le plus faible de la chaîne.

Un regard neuf sur ce qui touche au problème de la drogue dans la campagne pourrait débuter par l’examen des objectifs de l’aide et de la coopération internationale (7). La Colombie devrait réexaminer et redéfinir les relations entre les politiques répressives et les programmes de développement alternatif, et décider si l’éradication est toujours une condition prioritaire valide pour un développement alternatif. L’éradication devrait être un processus graduel et volontaire, en tant que partie d’un accord avec les communautés souhaitant des alternatives légales. L’Etat colombien devrait protéger les programmes et projets de développement alternatif de l’impact négatif produit par l’éradication forcée.

Des mécanismes institutionnels de participation des communautés devraient être créés et intégrés aux processus de développement local et régional. C’est dans ce contexte que pourront se développer des alternatives à l’économie illégale. Cela garantirait la légitimité des politiques de développement alternatif et poserait les fondations d’un ordre durable, social, politique, économique et environnemental. Les initiatives des communautés devraient être passées en revue, techniquement, et des pratiques d’usage de la terre et de protection de l’environnement clairement établies sur chaque territoire.

La Colombie doit fixer les limites de ses frontières agricoles. Tant que les frontières des espaces agricoles seront ouvertes, il y aura d’incessantes vagues de transplantations, et en conséquence le cycle de la coca se poursuivra. Le ministère de l’agriculture a annoncé la création d’une banque agricole. Celle-ci devrait garantir la propriété de la terre aux fermiers nouvellement installés, leur offrant ainsi à l’intérieur des frontières agricoles une alternative à l’exode régulier. Le problème des cultures illégales doit être résolu en grande partie au sein de frontières agricoles.

Les bénéfices des investissements en développement alternatif dans les régions écartés sont faibles, parce que les infrastructures sont mauvaises et les services limités. En conséquence, il serait bon de décourager les installations dans ces territoires qui ont en général un écosystème fragile et, au lieu de cela, distribuer des terres à l’intérieur des frontières agricoles en se basant sur le modèle des réserves agricoles (Zonas de reserva campesina).

Fixer les frontières agricoles assurerait aussi la protection des écosystèmes stratégiques, les mettant à l’abri des activités d’extractions minières et de la monoculture, y compris celle de la coca. Le pays doit progresser en développant une politique de protection de l’Amazonie qui permette la préservation et la restauration des écosystèmes qui subissent en ce moment des pratiques irrationnelles et prédatrices. Les politiques laxistes concernant les activités minières en Amazonie vont provoquer de nouvelles vagues de migrations qui, dans le futur, pourraient surpasser celles des cultivateurs de coca.

Le programme Forest Warden Families (8) devrait être stoppé. La stratégie en deux volets de ce programme n’a pas réussi à contrôler l’économie illégale et à affirmer la légitimité de l’Etat. Il faut aussi repenser la manière de protéger les écosystèmes en s’appuyant sur les progrès obtenus dans les zones protégées par l’office des parcs nationaux et le ministère de l’environnement.

En fait, la meilleure manière de mettre fin à la colonisation de nouveaux territoires consisterait à stopper le processus d’agriculture s’imposant en force dans la Colombie d’aujourd’hui. La structure latifundiaire dominante continue à progresser en Colombie et les profits persistent à se concentrer entre les mains de quelques personnes, tandis que les petites propriétés disparaissent. Un forum agraire récent (9) qui s’est tenu à Bogota a mis en lumière la domination des vastes propriétés comme étant l’un des problèmes majeurs de la question agraire. Les latifundia ont été à l’origine et le moteur des conflits armés. Le refus de la puissante Ligue des propriétaires de grands troupeaux de bétail (10) (qui possèdent 38 des 51 millions d’hectares de terres exploitées dans le pays) de prendre part à ce forum montre combien il sera difficile de trouver une entente sur la propriété de la terre et son usage.

Depuis son élection, le gouvernement du président Santos a travaillé à une tentative de restitution des terres avec l’intention affirmée de compenser les victimes et faire justice. Ce projet a été matérialisé par la loi 1448 de juin 2011. Selon le gouvernement, cette loi mettait en place les mécanismes permettant la restitution des terres aux personnes déplacées par suite des conflits armés dans le pays.

Néanmoins, bien que selon ABColombia  (11) cette loi ait été « l’avancée positive vers la reconnaissance d’un conflit armé en Colombie, ce qui avait toujours été nié par l’Etat auparavant et ait apporté aux populations des droits les protégeant en lien avec les lois humanitaires internationales ; de nombreuses préoccupations ont été exprimées à propos des limites de cette loi 1448 en ce qui concerne la restitution des terres selon les normes internationales ». Voici une analyse de cette loi :

La loi de restitution des terres.

Cette loi amènera-t-elle vraiment la justice dans la Colombie rurale ?

En juin 2011, l’administration du président colombien Juan Manuel Santos a décrété la loi 1448 de restitution des terres aux victimes. D’après le plan de développement national du gouvernement, le but de cette loi de restitution est de résoudre environ 160 000 réclamations correspondant à 1,5 millions d’hectares. Le ministre de l’agriculture a donné des chiffres différents, annonçant que 2 millions d’hectares seront restitués grâce à cette loi.

En octobre 2012, le président Santos a annoncé qu’environ 2,5 millions d’hectares seraient restitués au cours de son mandat. Dans tous les cas, ces chiffres sont bien en-dessous des 6,8 millions d’hectares que l’agence gouvernementale Acción social, dépendant du ministère de l’Agriculture, considère comme ayant été volés.

Il est important de tenir compte du contexte des objectifs économiques quand on considère une loi en rapport avec les zones rurales. Dans son rapport de 2011, (12) l’UNDP (United Nations Development Programme) note qu' « en Colombie le schéma de développement rural est profondément inégalitaire. Le bénéfice de la modernisation du secteur a favorisé les gros producteurs au détriment des petites communautés rurales ».

Les autorités colombiennes ont reconnu que la loi de restitution n’est pas qu’un seul élément de la législation, mais une composante d’un ensemble de mesures concernant les zones rurales grâce auxquelles le modèle gouvernemental de développement économique vise à attirer des investissements dans cinq domaines : les plus importants étant le secteur de l’énergie minière, la construction d’infrastructures pour les industries d’extraction, et l’agrobusiness. Selon le ministre de l’Agriculture Juan Camillo Restrepo, il n’y a pas d’incompatibilité entre l’effort de restitution des terres et la mise en place d’un schéma de production agricole de fort et moyen niveau visant l’exportation dans le cadre d’une économie moderne.

La loi a été largement saluée et a bénéficié d’un fonds de soutien de 50 millions de dollars des Etats-Unis. Mais nombre d’ONG colombiennes ont exprimé leurs réserves sur sa mise en œuvre, soulignant l’absence d’implication dans ce processus des associations de victimes, des ONG et des mouvements sociaux, et ont refusé leur soutien tant qu’un certain nombre de leurs propositions ne seraient pas prises en compte. Des études menées par des ONG nationales et internationales ont ensuite analysé en détail de nombreux aspect de la loi qui diminuent son utilité en tant que mécanisme permettant d’offrir des réparations aux victimes des conflits.

Elles ont remarqué, par exemple, que la date liminaire fixée pour les demandes (1991) est arbitraire et signifie que nombre de gens affectés par les violences seront exclus ; que les restitutions ne sont pas aussi complètes que les lois internationales le requièrent et qu’elles ne sont pas conformes aux standards internationaux ; que les communautés dispersées par les pulvérisations aériennes sont exclues du processus, comme le sont celles des migrations intra-urbaines et les victimes des groupes paramilitaires rebaptisés « bandes criminelles » depuis 2005 ; et que le gouvernement sous-estime les exodes et minimise l’importance du problème.

Selon l’ONG colombienne Codhes, le nombre de personnes arrachées à leur foyer par les conflits depuis 1985 atteint les 5,5 millions, ce qui est équivalent à environ 10% de la population et, dans le monde, la quantité la plus élevée de personnes ayant fui à l’intérieur d’un pays. Bien qu’il soit reconnu que tous les groupes armés, y compris l’armée et les guérillas, ont provoqué des exodes forcés, ce sont les paramilitaires qui sont considérés responsables de la majorité des expulsions et des saisies de terres.

Depuis le milieu des années 90, un processus énorme de saisie des terres par les paramilitaires en lien avec des intérêts affairistes et en coopération avec des membres de l’Etat a creusé ce qui était déjà de profondes iniquités dans l’usage des terres, augmentées par la nature précaire des baux ruraux.

De nombreuses manières, la loi rend les demandes de restitution compliquées pour les familles pauvres déracinées. Par exemple, c’est à la victime de procurer les documents précis d’enregistrement des terres : une information que la plupart des familles et communautés en exode ne peuvent pas fournir, n’ayant pas non plus les moyens de s’offrir un soutien judiciaire trop coûteux. Pour être inclues dans le processus légal de restitution des terres, on demande aux victimes de cesser toutes les autres démarches légales pour obtenir justice, et on les y encourage en arguant que l’indemnité offerte par la loi sera plus élevée que celle qui serait obtenue par un jugement. Et, lorsque les demandes de restitution ont été satisfaites, on demande aux victimes de prendre part au remboursement d’arriérés d’impôts sur la terre, ce qui signifie qu’en de nombreux cas la restitution ne mène qu’à la faillite et à l’obligation de vendre. Certes, il existe des fonds de prévention permettant aux fermiers de ne pas vendre pendant deux ans, mais les banques peuvent hypothéquer la terre pour couvrir la dette.

D’après ce qui est peut être la clause la plus discutable de la loi, les personnes déplacées qui obtiennent gain de cause à leur réclamation et voient leur propriété légalement reconnue doivent -s’ils découvrent que leur terre est exploitée par une entreprise « productive »- accepter que les nouveaux occupants continuent à l’exploiter à moins de pouvoir prouver que cette terre a été obtenue par la « mauvaise foi ». Les nouveaux occupants ne sont obligés que de payer un « loyer » aux victimes qui sont encouragées à travailler pour eux, ce qui les fait passer du statut de métayer à celui d’ouvrier agricole. Amnesty International fait remarquer que cette mesure comporte le risque que la loi de restitution des terres serve à légitimer un processus de violation des droits de l’homme par la force dans le cadre de l’économie rurale colombienne.

En fait, l’effet le plus significatif de l’adoption de la loi a été l’augmentation des menaces contre les communautés faisant campagne pour la restitution : Des gangs « anti-restitution » armés sont apparus dans de nombreux endroits. En octobre dernier, lorsque les chiffres des demandes de restitution ont été annoncés, ils laissaient entendre que les FARC étaient responsables de la majorité des expulsions. Des officiels ont alors essayé d’utiliser cette information pour affirmer que les FARC sont la cause de la totalité des expulsions.

Mauricio Romero Vidal (13), professeur de science politique à l’Université Javeriana de Bogota, a fait remarquer que cette affirmation selon laquelle les FARC seraient les principaux responsables des expulsions n’est pas crédible, mais aussi que de « ces statistiques, on peut déduire quelque chose de plus inquiétant » c’est que « les personnes expulsées par les FARC ont plus de chances de pouvoir présenter des demandes de restitution que celles expulsées par l’AVC (Le groupe paramilitaire le plus important) ». Un fait qui, « s’il est vrai », dit il, « serait extrêmement inquiétant ».

Si l’on considère la manière dont elle est conçue, sa mise en pratique, et le contexte des objectifs de l’ensemble de la politique gouvernementale, la Loi de restitution des terres, plutôt que d’être une tentative d’aider les victimes, apparait comme une tentative d’exploiter le sentiment populaire en faveur d’une réforme agraire et des victimes des expulsions à seule fin de garantir les droits de propriété des intérêts affairistes et faciliter les futurs investissements dans la terre et les ressources de la Colombie.

Une politique sincère et honnête de restitution des terres placerait le droit des victimes bien au dessus des intérêts affairistes, et serait un pas important vers la construction d’une paix future.

TNI, Transnational Institute, février 2013

Traduction Gérard Lambert, pour Criminalités / OGC

NOTES

1. Ross Eventon est titulaire d’un  master en relations internationales et d’un  BSc en économie. Il a été l’assistant de Samuel Rubin au Transnational Institute, où il a mené des recherché sur la guerre en Afghanistan. Amira Armenta est chercheuse associée au programme Drogues et Démocratie. Les citations concernant le développement alternatif ont été empruntées à Ricardo Vargas, Drugs and the  peace process in Colombia, Norwegian Peacebuilding Resource Center NOREF, 19 November 2012;http://www.peacebuilding.no/var/ezflow_site/storage/original/application/46cbe4d4cf4550886744d45fbaa97c27.pdf

2. Jelsma, M., Vargas, R., (2000) Drug Crops andPeace Process in Colombia: A Proposal for Peace,http://www.tni.org/archives/archives_vargas_prop-summary

3. Pour plus d’informations sur les résultats du Plan Colombie, voir Isacson, A., (2010) « N’appelez pas ça un modèle. Au vingtième anniversaire du Plan Colombie, les prétentions de "succès" ne tiennent pas face au moindre examen », Washington Office on Latin America, July 14, 2010;http://www.wola.org/publications/colombia_dont_call_it_a_model

4. Mesa de Conversaciones para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera en Colombia,https://www.mesadeconversaciones.com.co/

5. UNODC and Alternative Development,http://www.unodc.org/unodc/en/alternativedevelopment/index.html

6. UNODC, (2012) Colombia, Coca Cultivation Survey 2011, June 2012

7. Vargas, R. (2011) USAID's Alternative Development policy in Colombia. A critical analysis, TNI Drug Policy Briefing Nr. 38, October 2011.http://www.tni.org/briefing/usaids-alternativedevelopment-policy-colombia

8. Tenthoff, M., (2008) Alternative Developments, Economic Interests and paramilitaries in Uraba, TNI Drug Policy Briefing Nr. 27, September 2008. http://www.undrugcontrol.info/en/issues/alternative-development/item/3173-alternativedevelopments-economic-interests-andparamilitaries-inuraba?pop=1&tmpl=component&print=1

9. Así arrancó el Foro de política de desarrollo agrario integral, PNUD Colombia, December 18, 2012 ;  http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=kk--1-foro%20agrario&x=67359#.UQagqn2e7Lg

10. “Ganaderos se apartan de foros sobre tierrasen diálogos de paz, El Tiempo, 16 December,2012, http://www.eltiempo.com/politica/proceso-depaz-ganaderos-se-apartan-de-foro-sobretierras_12456628-4

11. ABColombia report, (2012), Colombia the Current Panorama: Victims and Land Restitution Law 1448, June 2012 ; http://www.abcolombia.org.uk/downloads/Colombia_the_Current_Panorama.pdf

12. UNDP Report, (2012) Colombia rural. Razones para la paz, http://hdr.undp.org/en/reports/national/latinamericathecaribbean/colombia/name,23256, en.html

13. Las tierras despojadas por las FARC: un debate necesario, Razón Pública, 14 October, 2012

 

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