Les “nouvelles menaces”, un concept fourre-tout

Nouvelles menaces et sécurité

Par Jean de Maillard et Olivier Chopin

1ère partie :

Les « nouvelles menaces », un concept fourre-tout

Jean de Maillard est magistrat. Il est notamment l’auteur de « L’Arnaque : la finance au-dessus des lois et de règles », Gallimard, coll. Le Débat, janvier 2010 et de « La fabrique du temps nouveau : entretiens sur la civilisation néolibérale », avec Karim Mahmoud-Vintam, Ed. Les temps nouveaux, 2011..

Olivier Chopin est enseignant-chercheur à l’EHESS et à la Faculté libre des Lettres et Sciences humaines de Lille.

Cet article est issu de l’enseignement des auteurs en master « Sécurité internationale », dans le cadre de l’Ecole des affaires internationales de Paris (Sciences Po Paris).

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Chaque époque a ses mystères, ses logiques et ses contradictions. Dans le domaine de la sécurité, les nôtres s’intitulent : « nouvelles menaces », formule aussi inquiétante qu’énigmatique du vocabulaire géopolitique contemporain. Elle amalgame en désordre des enjeux sécuritaires nés avec la mondialisation et dévoilés par la fin de la guerre froide. Auparavant inexistants, fort peu visibles en tout cas sur la scène internationale, ils ont pour nom, en vrac et au gré des discours ou des priorités politiques : terrorisme, mafia et crime organisé, drogues et autres grands trafics internationaux, corruption, délinquance économique et financière, blanchiment, Etats « défaillants » ou « voyous », atteintes majeures à l’environnement ou à la santé publique, armes de destruction massive, prolifération nucléaire, etc.

La question du rôle des Etats dans la définition et la régulation de l’ordre international est dès lors posée, comme l’est leur capacité à assurer la sûreté à l’intérieur de leurs frontières : quels sont leur place, leurs moyens, leur effectivité, leur efficacité dans la direction et la conduite des affaires qui touchent à la sécurité ? S’il est certain qu’ils ont perdu leur monopole, qui paraissait autrefois aller de soi, ont-ils pour autant cessé d’être les maîtres d’œuvre de la sécurité intérieure et extérieure ? Et même s’ils restent au premier plan, peut-on encore poser les questions de sécurité dans les mêmes termes qu’auparavant ?

Vers la fin du militaire ?

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Tandis que le risque de troisième guerre mondiale s’effaçait avec la mort de l’URSS, les brefs espoirs d’une mondialisation pacifiée autour de la « démocratie de marché », chère à Bill Clinton, n’ont pas tardé à s’estomper à leur tour dès le milieu des années quatre-vingt-dix. En effet, la disparition d’un ennemi identifié et connu n’a pas fait s’évanouir pour autant la menace géopolitique. En la rendant invisible elle l’a au contraire démultipliée, à l’infini dirait-on. Plus encore, elle l’a disséminée au point que la frontière entre sécurité extérieure et sécurité intérieure semble avoir perdu une grande part de sa pertinence.

Etrangement, tandis qu’avec la chute de l’URSS, les Etats-Unis pouvaient se prétendre à juste titre la seule et ultime grande puissance stratégique, les dirigeants américains ont vite acquis la conviction, qui est même devenue une idée fixe, qu’ils n’avaient guère de prise sur ces nouvelles menaces qu’ils voyaient s’abattre sur le monde. Dans leurs analyses géostratégiques, les menaces ont alors remplacé la menace, au rythme où montaient de nouvelles et fortes inquiétudes. Dès 1995, Anthony Lake, alors Assistant to the President for National Security Affairs, répondait à Francis Fukuyama, qui prédisait sa fameuse « fin de l’Histoire »1 : « Maintenant, je crois profondément que ce qui a fait notre réussite est en danger. (…) Certains des nouveaux isolationnistes (…) prétendent que la disparition de la menace soviétique signifie la fin de toute menace sérieuse, et que nous devrions nous retrancher derrière nos frontières et nous en tenir à nos affaires intérieures. La « Forteresse Amérique » (Fortress America), disent-ils, est à même d’écarter les nouveaux dangers alors qu’en fait certaines des nouvelles menaces auxquelles nous faisons face, comme la prolifération nucléaire, le terrorisme, l’explosion démographique et la dégradation de l’environnement ne connaissent aucune frontière (know no boundaries). (…) L’agression d’Etats voyous,  le terrorisme international, la désorganisation de l’économie sont les formes nouvelles d’un vieux conflit »2. Le mot boundary ne met pas seulement en lumière le fait que ces menaces nouvelles ignorent les effets des frontières, les rendant par là-même comme inexistantes, mais aussi qu’elles ne connaissent aucune limite intrinsèque en terme d’intensité, de perversité ou de nocivité. En corollaire, et même si les dirigeants américains ont tardé à en prendre entièrement la mesure3, toutes les convictions en matière de sécurité et d’insécurité, péniblement acquises au fil des siècles, se sont dissoutes, car les conditions dans lesquelles on avait appris jusqu’alors à repérer une menace sont devenues obsolètes et les moyens d’y faire face inopérants.

Ainsi, première surprise, la sécurité hors frontières ne semble plus pouvoir être résolue par la voie militaire. En Afghanistan ou en Irak, pour ne parler que de ces conflits majeurs de l’après-guerre froide, le sort des armes n’a pas penché en faveur des nations surarmées, alors même que, rassemblées autour des Etats-Unis, les coalitions représentent une puissance de feu potentielle jamais égalée dans l’Histoire. On peut objecter il est vrai que l’Amérique et ses alliés ont plutôt perdu la paix que la guerre après la phase active de la conquête armée. Mais n’est-ce pas simplement déplacer le problème, puisqu’il ne suffit plus de gagner la guerre si l’on ne parvient pas à gagner la paix ? Existe-t-il même encore une paix après la guerre et la solution des armes n’a-t-elle pas pour seul effet de nos jours de faire naître irrémédiablement ces nouvelles menaces qui échappent à la compétence des militaires et même des politiques ? L’utopie d’une reconstruction des pays ravagés par les conflits a-t-elle même encore un sens ?

A plus forte raison, chaque fois que les Etats ont entrepris des campagnes militaires contre des acteurs non étatiques, la dissymétrie de l’affrontement s’est alliée, pour les faire échouer, à l’incertitude sur l’adversaire, à l’inadéquation des moyens par rapport aux buts, à l’irréalisme du projet, aux erreurs d’appréciation des enjeux... C’est ainsi que les campagnes armées lancées par les Etats-Unis contre la drogue en Colombie ont eu pour résultat de faire exploser les cartels de Medellin puis de Cali, sans doute, mais au prix d’une démultiplication et d’une dissémination des organisations criminelles impliquées dans le narcotrafic et de l’extension d’une violence majeure au Mexique. Déclarer la guerre au terrorisme n’a pas abouti à de plus convaincants résultats.

Cette impuissance de la puissance exclusivement militaire n’est certes pas récente puisque les grandes nations n’ont gagné aucune guerre depuis 1945. Il n’empêche que l’achèvement de la confrontation Est-Ouest, qui aurait dû être un atout pour la sécurisation du monde, s’est accompagné au contraire d’une impotence accrue, peut-être définitive, des forces armées traditionnelles, même quand elles se placent sous la bannière de l’ONU ou de l’OTAN. Régler un problème en éliminant une menace (vraie ou supposée), en fait surgir immédiatement une ou plusieurs autres, comme la corruption massive et la criminalité mafieuse en ex-Yougoslavie, le terrorisme, la guérilla, la défaillance des Etats, la corruption, la drogue et la criminalité organisée en Irak, en Afghanistan ou ailleurs.

De nouvelles menaces non militaires

Si la sécurité extérieure n’apparaît plus guère comme une affaire militaire (c’est-à-dire qui relève efficacement d’interventions armées), c’est que l’insécurité, même venue d’ailleurs, ne provient plus guère non plus de conflits armés. En d’autres termes, quel que soit le cas de figure, la menace concernant la sécurité d’un pays semble être de moins en moins d’origine à proprement parler militaire.

Cela tient au changement de la nature et de la forme des conflits. Dans les années quatre-vingt, sont apparus de nouveaux enjeux et de nouvelles méthodes qui n’avaient plus grand-chose à voir avec les affrontements qu’on connaissait jusqu’alors. Même quand il s’agit de menaces « extérieures », il a fallu faire face à des situations inédites. La plus proche de la forme politique et militaire s’est vue affublée du vocable fourre-tout de « terrorisme ». Son succès sémantique semble surtout dû au fait qu’elle recouvre des agissements échappant à toute rationalité compréhensible par des esprits modernes et rationnels et qu’elle permet d’inclure toutes sortes de menées difficiles à qualifier spécifiquement4. Et que dire au sujet des espaces maritimes sillonnés à leur aise par des pirates que nul ne maîtrise, ou de ces territoires livrés à l’anomie, pour lesquels on a trouvé l’appellation euphémique de « zones grises », en Asie centrale, en Asie, en Afrique ou en Amérique latine, pour signifier qu’ils échappent durablement au contrôle de tout Etat, même peu recommandable ? Ces défaillances laissent le champ libre à des bandes terrestres ou à de véritables flottes navales qui pillent, tuent et rançonnent à peu près impunément. La communauté internationale cache son irrésolution en taisant le problème, ponctuant simplement son impuissance, de temps à autre, de quelques opérations coup-de-poing largement médiatisées.

Il y a plus grave encore. On a appris qu’une menace présente dans une région à l’écart des enjeux géopolitiques internationaux peut venir frapper quand même, et sans préavis, au cœur des pays les plus riches et apparemment les plus sûrs. Il a donc fallu se rendre à une autre évidence : les mers et les frontières n’assurent plus de protection contre les menaces extérieures en isolant comme jadis les territoires nationaux les uns des autres. Au contraire – et la chose est assez nouvelle –, parce que les menaces se moquent des frontières, la sécurité ne peut plus être assurée si elle n’est conçue comme un continuum entre les espaces sur lesquels on souhaite la garantir – en clair, le plus souvent, le territoire national de l’Etat qui veut se protéger ou ses zones d’influence – et les lieux d’où la menace est censée pouvoir venir. Pour se défendre aujourd’hui, il faut donc non pas s’isoler, mais relier au contraire les espaces menacés avec les zones d’où pourraient venir les menaces, en mettant directement en place les moyens de sécurisation au sein de ces dernières et même partout ailleurs dans le monde, car elles peuvent se glisser ou se faufiler n’importe où et s’infiltrer n’importe comment.

Il faut donc pouvoir exercer un droit de suite en dehors de ses frontières et même, plus important encore, un droit d’« anticipation », composé de dispositifs préventifs mis en place dans des territoires relevant d’autres souverainetés, avant même toute manifestation des menaces. Ce droit d’anticipation ne se limite pas à remodeler la notion de guerre « préemptive » ou « préventive » pour en faire un droit d’intervention avant toute hostilité déclarée, comme le revendiquait le Gouvernement américain en 2002 en réponse au 11 Septembre. Il vise en fait deux objectifs : projeter ses propres forces, civiles autant que militaires, où que ce soit dans le monde quand la sécurité intérieure est menacée ou susceptible de l’être5, mais aussi exporter partout et en permanence dans le monde les éléments, y compris civils, de sa propre sécurité intérieure en dehors de tout conflit.

Les Américains ont théorisé cette nouvelle doctrine sous l’appellation de « smart borders » (frontières intelligentes)6, mais la notion même de frontières souveraines n’est-elle pas dépassée par les politiques sécuritaires comme le montrent les mesures de protection que l’on tente d’uniformiser entre tous les pays (passeports biométriques, normes communes de sécurité dans les transports de personnes et de marchandises, informations normalisées des compagnies aériennes sur les passagers, coopérations policières et judiciaires, etc.) ou certains d’entre eux (espace Schengen ou mandat d’arrêt européen) ?

Un concept « liquide »

Sait-on au moins contre quoi il faut se protéger ? Rien n’est moins sûr. Si la menace terroriste est surreprésentée, voire omniprésente, depuis 2001 dans les pratiques et les affichages sécuritaires des gouvernements, elle n’a été ni la première ni la seule désignée comme risque géopolitique de l’après-guerre froide et elle n’a pas non plus, de ce fait, joué un rôle exclusif, ni même déterminant, dans la fabrication des nouvelles doctrines de sécurité.

On a, en quelque sorte, construit un concept vide de contenu a priori. Celui-ci s’est rempli a posteriori, au fur et à mesure de la constitution de menaces concrètes en enjeu stratégique et politique, légitimant les dispositifs mis en place pour les combattre. Ainsi, l’élaboration du concept de « nouvelles menaces » a-t-il précédé l’identification et même la recherche des menaces elles-mêmes. Quand on tente en effet de répertorier celles dont il est question, on est surpris de ne trouver aucune définition commune ni constante de ce qu’elles sont, aucune vision partagée des causes de leur apparition et aucun accord unanime tant sur la liste qui devrait en composer le catalogue que sur la hiérarchie qu’il faudrait établir entre elles en fonction, par exemple, de l’ampleur du danger qu’elles représentent. Devenue obsédante, la pensée sécuritaire qui s’est construite dans les années quatre-vingt-dix n’a reposé cependant sur aucune menace particulière ou, ce qui revient au même, on a construit le concept de « menaces » (au pluriel), appelées aussi « nouvelles menaces », comme un référentiel dépourvu de contenu déterminé, à seule fin de guider une nouvelle approche des relations internationales et des politiques sécuritaires intérieures.

En d’autres termes, la notion de « menaces » est à la fois omniprésente et évanescente. Elle est reconnue par tout le monde mais elle semble pourtant flottante et insaisissable, elle ne permet pas en tout cas de définir la nature, ni l’importance, ni l’urgence des menaces réelles et concrètes, ce qui est évidemment particulièrement troublant. Ce concept au périmètre indécis, au contenu malléable et mouvant, ce concept « liquide », est-il par conséquent un simple leurre pour faire croire à des dangers qu’on exagère ou qui n’existent pas, ou remplit-il une fonction indispensable et dans ce cas, laquelle ?

Disons-le d’emblée : si ce concept non seulement flou mais aussi, par nature, indéterminé, peut être manipulé à des fins inavouables – comme la menace d’armes de destruction massive prétendument détenues par Saddam Hussein a pu servir à justifier l’invasion de l’Irak en 2003 –, cela ne signifie pas pour autant que ces menaces soient fantomatiques. Les phénomènes qu’elles désignent existent, ils ont montré leur nocivité, mais il n’empêche que la concept de « nouvelles menaces » en tant que tel demeure insaisissable. Notion intuitive, elle recouvre des manifestations trop hétérogènes pour qu’on puisse leur appliquer une grille unique de lecture. Pourtant, elle joue un rôle essentiel dans la structuration de la pensée géopolitique contemporaine en raison précisément de sa plasticité. Aucune doctrine géopolitique ou géostratégique, aucune politique de sécurité ne peut prospérer aujourd’hui si elle ne se fonde, au moins implicitement, sur la notion de « nouvelles menaces ». L’impossibilité de donner tout contenu généralisable au concept n’est pas pour autant le fruit d’une insuffisance heuristique ni une mystification des opinions publiques. Elle est au contraire, paradoxalement, la seule manière de donner une explication au monde globalisé dans lequel nous sommes et d’y apporter une réponse opérationnelle en termes de sécurité.

La notion de « nouvelles menaces » est construite en effet sur une démonstration tautologique qui se limite à une forme de syllogisme circulaire : le monde global est dangereux parce qu’il est la cible de menaces inconnues et mutantes et, parce qu’il est la cible de telles menaces, il est dangereux. Toute la question devient donc : pourquoi nous sentons-nous d’abord obligés aujourd’hui de définir le monde comme dangereux – sans pouvoir désigner précisément les menaces qui le guettent et moins encore établir les rapports qu’elles entretiennent ni la hiérarchie des nuisances qu’elles produisent – et pourquoi considérons-nous ensuite ce monde, objet de toutes les menaces, comme incapable de s’extraire du cercle de périls impalpables qui le cernent ? L’explication ne peut tenir dans la connaissance des menaces puisque précisément le danger qu’on pressent est évalué indépendamment de leur détection et de leurs manifestations, et que l’on ignore même par principe ce qu’elles sont, où, quand et comment elles se manifesteront et quels sont même parfois leurs effets si elles se réalisent. Il faut donc la chercher ailleurs, c’est-à-dire non dans la réalité des menaces7 mais dans les raisons pour lesquelles nous les craignons.

La menace, la terreur et le Mal

Penser l’organisation du monde postmoderne à partir des menaces qui le guettent, c’est rappeler ainsi son instabilité intrinsèque et indiquer que le rôle des Etats n’est plus, comme le pensait Hobbes, de disposer d’un ordre garantissant à coup sûr à leurs sujets protection et sécurité, mais de contenir ou de repousser les agressions de toutes sortes qui, s’attaquant en permanence à l’ordre social, risquent à tout moment d’entraîner sa ruine.

Les nouvelles menaces charrient avec elles les représentations d’un monde qui ne construit plus son destin mais cherche seulement à échapper aux dangers qui l’entourent et dans lequel l’homme, plus que jamais, est un loup pour l’homme. En revanche l’un des seuls liens entre les hommes est de partager un socle de croyances communes sur le caractère dangereux et menaçant de ce monde globalisé où, aux yeux de tous, toute sécurité a, par définition, disparu8. Les plus optimistes pensent qu’ils pourront anéantir, un jour peut-être, ces menaces qu’ils voient comme le dernier obstacle à un monde parfait, les réalistes se résignent à vivre avec elles dans le monde tel qu’il est.

Il n’est donc pas besoin d’être sceptique sur la mondialisation pour se convaincre qu’elle porte en son propre sein les nouvelles menaces qui la rongent. C’est pourquoi, bien que les Etats-Unis aient été à la fois les auteurs et les premiers bénéficiaires de la mondialisation, ils ont été aussi les meilleurs propagandistes de ses dangers. La raison en est simple : le mode de gouvernance qui anime la globalisation économique et financière est inspiré du modèle libéral américain, ce que résumait l’expression de « démocratie de marché » apparue pour exprimer sa vocation universelle. La mondialisation est donc à leurs yeux sinon le régime idéal, du moins le meilleur possible puisqu’elle n’est que la projection sur le monde entier d’une gouvernance relâchée chère à l’Amérique et qu’elle assure ainsi l’hégémonie de son modèle et de ses intérêts par l’instauration à la fois de la démocratie et de l’économie de marché. C’est sa force, mais c’est aussi sa faiblesse.

On comprend mieux ainsi que, même si Bill Clinton a pu croire un temps que la « géo-économie » douce allait remplacer la géopolitique dure, les Etats-Unis se soient vite convaincus, bien avant George Bush, qu’ils n’en avaient pas fini avec les interventions armées et la hantise de leur sécurité. A leurs yeux, le mode de gouvernance qui se mettait en place avait beau être le meilleur, il ne cesse d’être vulnérable en raison même de sa supériorité puisqu’il repose sur l’autorégulation de l’économie et la démocratisation de la vie publique, y compris dans des pays qui étaient auparavant sous le joug totalitaire ou sont encore trop immatures pour accéder à de vraies institutions démocratiques. Si le caractère bénéfique de l’extension du modèle économique et démocratique tel qu’entendu à Washington n’a donc jamais fait de doute aux yeux des stratèges américains de tous bords, ils ont imputé les ratés de leur programme civilisateur à la résistance de forces du Mal ou à l’existence de malfaiteurs professionnels de haute volée ayant tous le dessein perfide de détruire le nouveau mode de gouvernance mondiale et ayant la capacité d’y parvenir.

George Bush n’a eu qu’à mettre ses pas dans ceux de son prédécesseur, radicalisant il est vrai la géopolitique américaine après le 11 Septembre, et la réduisant à une obsession encore plus étroite, concentrée dans la formule de « Guerre à la Terreur ». C’est ainsi qu’il a voulu nommer la forme ultime des menaces contre laquelle il se faisait fort de mener une guerre victorieuse. Le terme de Terreur, assorti d’une majuscule, a évidemment pour acception principale la menace terroriste, promue au rang de clear and present danger9 selon l’expression du Juge à la Cour Suprême Oliver Wendell Holmes Jr. Mais la Terreur ne se réduit pas au terrorisme. Celui-ci n’en est que la connotation principale noyée, au détour de fréquents glissements sémantiques, dans différents libellés dont la superposition dessine les contours d’une approche plus complexe et plus riche, sinon plus cohérente, que celle dont il a été en général convenu de gratifier la pensée de George Bush.

De fait, la formule de « War on Terror » (Guerre à la Terreur) fut propre au Président des Etats-Unis, à sa Conseillère à la Sécurité nationale, Condolezza Rice, et c’est celle que privilégia aussi le Secrétaire d’État Colin Powell. Le FBI, et au-delà le Department of Justice (DoJ), usaient plus volontiers de la formule « War on Terrorism ». Lorsque le Department of Homeland Security (DHS) fut créé et placé progressivement au centre de l’architecture nationale de sécurité, il se référa aussi à cette variante, qui entendait privilégier un resserrement de la politique de sécurité autour de la menace précise du terrorisme. C’est au Pentagone en revanche que Donald Rumsfeld et le reste du Department of Defense (DoD) ont promu la formule de « Global War on Terror ». « Globale » veut dire ici d’une part que la politique de sécurité s’étend jusqu’à l’ensemble de la politique de défense des États-Unis, et d’autre part que la sécurité américaine est pensée à l’échelle planétaire, via la présence militaire américaine dans le monde. La formule initiale peut donc être déclinée en variantes plus restreintes ou plus vastes.

Menaces contre la mondialisation ou menaces de la mondialisation ?

Ces tergiversations des gouvernements Clinton et Bush traduisent, on le voit bien, une reconfiguration tâtonnante des discours américains sur les nouvelles menaces au gré des événements, dans un sens à la fois plus étroit et plus agressif10. La Terreur a désigné, sous l’administration républicaine, la menace des menaces, la menace de l’articulation imprévisible d’un ensemble de menaces évanescentes par elles-mêmes – et en ceci déjà redoutables. Elle était, si l’on ose dire, une transcendantalisation des menaces « réelles »,  créant une menace encore nouvelle et d’essence supérieure. Pour autant, la Terreur n’était pas une vaine abstraction puisqu’elle a bel et bien produit des effets dans le réel. La Terreur a permis de procéder à l’unification de toutes les menaces dans un « ennemi commun », figure du Mal ultime contre lequel pouvait et devait s’organiser le nouvel ordre politique mondial.

D’un gouvernement à un autre, d’une formulation à une autre, la conception américaine, loin de méconnaître le lien entre mondialisation et nouvelles menaces, n’a cessé au contraire de relier celles-ci à celle-là, sur des tempos variés. Mais il s’agit exclusivement de menaces contre la mondialisation, venues de forces extérieures occultes et malfaisantes. Elles peuvent d’ailleurs se coaliser pour parvenir à des fins qui sont tantôt politiques, tantôt criminelles, tantôt – pourquoi pas ? – religieuses ou civilisationnelles, ou un mélange de tout cela à la fois.

Ce langage, évidemment, n’a pas cours en Europe et a même été combattu par la France au moment de la guerre d’Irak. La théorie défendue était alors que les nouvelles menaces ne sont pas dirigées contre la mondialisation, mais qu’il faut plutôt les percevoir comme émanant de la mondialisation elle-même. Un discours de Dominique de Villepin, alors Premier ministre, le résume en quelques lignes : à « la pauvreté et la faim, les épidémies, la destruction de l’environnement, les conflits régionaux (…) se superposent désormais de nouvelles menaces que nourrit l’instabilité du monde : le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive, le crime organisé. Elles font émerger de nouveaux acteurs qui profitent des lacunes de l’ordre mondial, qu’ils soient Etats, mafias, groupes terroristes. Le mouvement leur est propice ; le réseau, nouvelle loi du monde, leur est familier. La route de la soie des temps anciens est devenue un lacis de chemins ouverts : routes du commerce, voire de l’information, des migrations, mais aussi de la drogue, du trafic d’armes, du terrorisme. Enfin l’économie mondialisée, pauvre de règles et de gendarmes, leur fournit de multiples points d’entrée. Ce nouveau système, complexe, dangereux, instable, ne connaît aujourd’hui qu’une seule loi : celle de l’interdépendance. »11

A la thèse américaine de menaces contre la mondialisation, la France a donc opposé pendant une courte période celle de menaces de la mondialisation. La différence est sensible surtout en temps de crise, quand il faut déterminer les modes de réponse à privilégier. Dans un cas, il s’agit uniquement d’écraser un complot avec tout ce que cela implique, dans le second de corriger les excès, les carences, les défauts ou même les vices de la mondialisation autant que de lutter contre les groupes ou les individus qui les exploitent.

Du « War on Terror » au « Smart Power »

Comment caractériser la politique étrangère et de sécurité de l’actuel Président des États-Unis – et de son administration – par rapport à celle de son prédécesseur ? Barack Obama avait revendiqué une profonde rupture avec la Guerre à la Terreur, déclarant dès le premier discours suivant son investiture, en janvier 2009 : « Je tiens à être sans la moindre ambiguïté à ce sujet : nous allons fermer Guantanamo », qui était à la fois la pointe et le symbole de la politique de George W. Bush. Pourtant, à l’issue de nombreux atermoiements, il a dû se résigner à annoncer, le 7 mars 2011, la pérennisation de la base d’internement. Au-delà du revirement symbolique, il faut voir dans cette décision spectaculaire la marque d’une ambivalence qui a toujours été présente, quoi qu’il en ait dit, chez Barack Obama.

Malgré ce fâcheux contredit en effet, le style politique et le discours de Barack Obama traduisent sans aucun doute une inflexion réelle de la politique étrangère et de sécurité américaine qui s’annonce déjà en quittant le registre martial et révolutionnaire des néo-conservateurs, car les formalisations doctrinales sont centrales et essentielles dans la vie politique outre-Atlantique. En témoignent la « politique de la main tendue », notamment envers la Russie, ou la formule de la Secrétaire d’État Hillary Clinton lors de son premier déplacement à l’étranger, en Asie du Sud-Est, lorsqu’elle a proclamé « America is back » – marquant par là un retour appuyé à un multilatéralisme entendant jouer à plein des organisations internationales (en l’occurrence l’ASEAN et l’APEC)12. La nouvelle doctrine a d’ailleurs trouvé son expression dans le vocabulaire du Département d’État sous le terme de smart power, catégorie en quelque sorte intermédiaire entre le hard power – qui mêle l’usage des forces militaires et les moyens de pression économique – et le soft power – stratégie d’influence par la seule persuasion. L’idée est de ne plus les faire alterner d’un mandat à un autre13, mais de les articuler, et soit de les employer alternativement à l’échelle d’une seule et même politique étrangère, soit de les combiner simultanément. Le multilatéralisme précède l’unilatéralisme, et s’il échoue, le second remplace le premier. Mais du point de vue des moyens de la politique étrangère, les vecteurs du hard et du soft power sont considérés ensemble et en complément les uns des autres.

Loin de la vision irénique que les Européens ont voulu avoir lors de l’élection de B. Obama, mais tout loin aussi de celle de la précédente administration, la politique américaine en matière de sécurité continue donc, de façon peut-être plus subtile mais tout aussi invariablement, de s’adapter d’abord aux intérêts de l’Amérique et surtout à la conception qu’elle s’en fait. Toute la question est désormais de savoir si, après l’échec de son parti aux élections de mi-mandat en novembre 2010, le point d’équilibre du smart power centré sur la « douceur » ne va pas se déplacer vers une plus grande « dureté », et si le Président ne va pas progressivement faire preuve de plus en plus de « fermeté » sur les dossiers internationaux. Cela correspondrait bien à une potentialité de la vie politique américaine quand, fragilisés sur leur politique intérieure, les Présidents peuvent être tentés d’endosser plus volontiers l’uniforme de Commander in Chief de l’armée des États-Unis d’Amérique.

Le smart power a cet avantage qu’il autorise toutes les politiques, au gré aussi bien des impératifs internes que de l’agenda international. Il pourrait accélérer en revanche, ou du moins accompagner, un déploiement nouveau de la stratégie sécuritaire des objectifs vers les moyens. Plutôt que de centrer en effet toute la politique américaine de sécurité sur la lutte contre le terrorisme, dont l’effet entraînant sur la politique intérieure des Etats-Unis et sur le reste du monde n’est plus à démontrer, l’infléchissement suggère un double déplacement. Tout d’abord, la notion de « menaces » redevient plus floue en retrouvant la diversité des inquiétudes qui prévalaient sous Bill Clinton. Mais elle passe aussi, semble-t-il, au second plan des discours, centrés désormais sur des thèmes politiques plus traditionnels : à quoi bon continuer d’évoquer l’existence de menaces particulières à l’appui des choix sécuritaires, puisque leur réalité ne fait plus débat, qu’elle ne prête plus, fût-ce à tort, à controverse ? Ce faisant, la référence à cette notion devient par conséquent moins fréquente et moins systématique, preuve non pas qu’elle serait moins présente, mais qu’elle serait moins nécessaire pour justifier les politiques de sécurité qu’elle a inspirées à travers le monde.

De fait, sous l’impulsion américaine et depuis le 11 Septembre, la sécurité est devenue une affaire mondiale et même un enjeu majeur de la mondialisation. Au-dessus des frontières, les forces se sont coalisées, les doctrines se sont alignées, des moyens ont été mutualisés, les techniques se sont uniformisées sous les auspices légitimantes de la lutte antiterroriste érigée en impératif prioritaire. Le thème des nouvelles menaces a eu ainsi un effet inattendu. Expression d’un danger propre à la mondialisation, il a favorisé, avec le temps, le retour des politiques nationales en justifiant de nouvelles formes d’intervention des Etats en matière de sécurité. Plus précisément, les nouvelles menaces ont entraîné une recomposition complète des normes sécuritaires dont l’expression la plus probante est que, à mesure que le nouveau paradigme s’est imposé, la justification qu’elles lui fournissaient lui est devenue moins nécessaire. Autrement dit, nous avons atteint aujourd’hui un seuil en matière de politiques sécuritaires tel que les justifications que procurait le thème des nouvelles menaces pour favoriser leur mise en place sont devenues superflues. La sécurité, devenue un thème en soi qui n’a plus à expliquer sa raison d’être, a trouvé – ou retrouvé – son autonomie comme mode de gouvernement.

Un paradigme sécuritaire stabilisé

Mais ce n’est pas un simple retour en arrière. De nouvelles normes se sont installées, de nouvelles approches se sont dessinées, de nouvelles politiques se sont imposées. Si le propos porte ici, pour l’essentiel, sur les politiques publiques, il ne faut pas perdre de vue en particulier que les approches sécuritaires contemporaines, fondées sur l’idée que de nouvelles menaces représentent pour la société dans son ensemble un risque permanent, impliquent de nombreux acteurs – et concernent même tout le monde – au-delà des seuls Etats, de leurs polices et de l’ensemble de leurs dispositifs de sécurité. Même si nous insistons ici sur la sécurité vue du côté des agences publiques et des Etats, il n’empêche que la propagation du thème des nouvelles menaces et la demande de sécurité qui l’accompagne depuis le début vont bien au-delà du seul réaménagement des dispositifs gouvernementaux de la sécurité.

Les divergences portant sur les causes des menaces et, par voie de conséquence, sur les modes de lutte à leur encontre non seulement n’ont pas empêché la formation d’un ensemble programmatique commun à la plupart des pays et, en tout cas, à ceux qui partagent à peu près les mêmes valeurs démocratiques (ou, soyons plus réalistes, qui ne veulent pas déplaire à l’Amérique), mais il s’est formé de surcroît une approbation implicite et silencieuse sur les façons de procéder en termes de sécurité, au-delà de ces divergences, qui ne se limite pas aux Etats et à leurs administrations.

Un paradigme se caractérise, comme l’a montré Thomas Kuhn, par le fait qu’il n’y a plus matière à discuter des prolégomènes, comme on doit le faire à chaque instant tant qu’on explore et qu’on teste encore les innovations d’un nouveau corpus en pleine gestation. Cela implique que non seulement les mesures prises en exécution des principes doctrinaux ne nécessitent plus d’être légitimées, mais que ces mêmes principes imprègnent désormais les réflexes de tous les acteurs, du haut en bas de la chaîne sécuritaire.

La difficulté est qu’ils ne sont pas énoncés explicitement ni même situés dans un projet et un programme aux visées claires puisque les menaces elles-mêmes sont par nature incertaines, diffuses et fluctuantes. Pour reconstituer la cohérence des politiques de sécurité dans un panorama homogène, l’observateur extérieur doit balayer des champs difficiles d’accès car ils traversent des disciplines, des professions, des techniques et des savoir-faire traditionnellement fermés sur eux-mêmes, qui s’intègrent sans doute dans une conception d’ensemble, mais parfois à leur insu ou contre leur gré et sans coopérer ni définir en commun leurs objectifs. L’accord est dans les présupposés, mais il se dilue parfois dans les réalisations.

Polices (d’Etat, militaire, municipale ou privée) et méthodes d’enquêtes ou de sécurisation, armées et doctrines d’emploi des forces militaires, justices et politiques pénales, diplomaties et relations internationales, dotations matérielles et technologies… sont à la fois les espaces fonctionnels et les savoirs professionnels hétérogènes où sont mis en œuvre les principes, et les ingrédients de ces derniers avec ou sans lesquels il faut compter. A ce titre, ils sont tout autant des incitateurs, capables de déterminer des orientations qui rétroagissent sur les principes eux-mêmes dans des directions qui ne sont pas forcément toutes en harmonie, que des mécanismes passifs ou contraints qui ne choisissent pas les méthodes et les procédés dont ils disposent et dont ils usent. En ayant cette ambivalence et ces limites constamment à l’esprit, il convient maintenant d’essayer néanmoins de tracer une vision d’ensemble de ce qui caractérise les politiques de sécurité, à commencer par les représentations idéologiques ou mentales que les nouvelles menaces ont contribué à imposer.

L’intégration des menaces dans les représentations collectives

Est tout d’abord une menace ce qu’on perçoit comme tel. Au début des années cinquante, le maccarthysme a tenté de transformer la guerre froide en un clivage interne aux Etats-Unis en transportant au sein de la société américaine les termes du conflit. Pour cela, il a cherché à élaborer la figure fantasmatique d’un ennemi de l’intérieur en la fixant sur le visage du traître (les époux Rosenberg) ou de l’artiste, objet de détestation de l’Amérique puritaine. Mais, après son heure de gloire au moment où le monde entrait dans une longue glaciation, le maccarthysme a fini par être violemment rejeté par l’Amérique elle-même. Elle n’avait nul besoin de cette personnification hystérisée, qui renvoyait d’ailleurs beaucoup plus aux fantasmes d’une frange de l’opinion américaine réfractaire au tournant culturel de l’Amérique d’après-guerre qu’à la réalité du conflit naissant entre celle-ci et l’URSS.

Cet échec de personnification de la menace n’est pas surprenant. Durant la guerre froide, la menace obsédante de l’affrontement Est-Ouest, et plus encore de l’utilisation de l’arme atomique qui en découlait, ne nécessitait pas réellement qu’on s’attachât à définir un ou des profils destinés à la représenter physiquement. Celle-ci était connue et visible, elle était globale et massive, elle était politiquement et géographiquement située et la nature du régime soviétique était suffisamment éloignée des valeurs américaines pour que nul n’eût à craindre sérieusement une contagion communiste sur le sol des Etats-Unis. Ainsi, n’y a-t-il pas eu besoin, une fois tournée la page du maccarthysme, de fournir aux Américains et aux Occidentaux une représentation particulière, vivante et incarnée, de la menace soviétique14. Celle-ci est demeurée abstraite et surtout étrangère car, dans la réalité, ses aspects concrets étaient aisément perceptibles et ils étaient ailleurs.

En revanche, comme les menaces contemporaines sont protéiformes et mutantes, imprécises et impalpables, invisibles et imprévisibles, qu’elles sont à la fois ici et ailleurs, partout et nulle part, elles n’ont pas de visage et il a donc fallu leur en attribuer pour leur donner corps. Elles n’existent comme telles en effet que lorsqu’on les a cernées, désignées, décrites, définies15 et elles sont de surcroît sujettes à question car une menace peut toujours en chasser – ou en cacher – une autre. Ainsi, le terrorisme – et même la Terreur, dans sa version paroxystique – est-il devenu à partir de 2001 une catégorie spécifique et prioritaire, alors que, dans la décennie précédente, les think tanks américains ne le distinguaient guère, en termes de dangerosité et même d’activités, de la criminalité organisée ou des « Etats voyous »16. Récemment encore, M. Bernard Bajolet, l’ancien Coordonnateur national du renseignement français, déclarait : « Dans la décennie à venir, la criminalité organisée détrônera sans doute le terrorisme en termes de menace. On observe déjà les conséquences inquiétantes des trafics de stupéfiants, sur notre sol, en matière de santé publique ou de délinquance, mais aussi de stabilité des Etats traversés par ces flux, en Afrique de l'Ouest ou en Asie centrale »17, laissant ainsi entendre que la priorité politique donnée à la lutte antiterroriste depuis 2001 pourrait le céder bientôt, et sans difficulté, à une ou plusieurs autres.

Le processus de personnification des menaces est donc un élément déterminant du mode de fonctionnement et d’utilisation du concept lui-même, justement parce que les menaces n’ont pas naturellement de formes définies18. Il s’opère à deux niveaux. D’abord, il implique de situer le ou les personnages-types au sein de la catégorie de menaces qu’ils incarnent pour permettre une reconnaissance immédiate de la menace sous les traits de ceux qui l’incarnent. A chaque menace érigée en catégorie spécifique doit correspondre un ou plusieurs portraits-types facilement assimilables au moyen d’images simples et parlantes, de « profilages » selon une terminologie récente.

Le terroriste international, par exemple, est toujours islamiste. Il peut être originaire de contrées arriérées, difficiles d’accès comme les montagnes afghanes. Il est alors sanguinaire, rustique et d’âge mûr, son apparence même désigne son altérité (comme Ben Laden) par un accoutrement qui le fait reconnaître d’emblée (barbe, vêtements, armement…)19 quand il est dans son inaccessible repaire. Mais il peut aussi se fondre habilement dans les catégories sociales des sociétés développées où sa présence sournoise le rend encore plus dangereux car il en connaît et en exploite mieux les failles : il est alors tantôt intégré et instruit, tantôt tapi dans les cités de banlieues où il attend son heure. Le mafieux, quant à lui, est membre d’un cartel de drogue, à la tête d’un empire financier qu’il fait fructifier sans scrupules et son pouvoir est presque sans limite, notamment auprès des gouvernements faibles qu’il corrompt sans difficulté, etc.

Ce premier niveau d’identification est évidemment grossier et prête aisément à la caricature. Il véhicule toutes les idées reçues qui facilitent une représentation simplifiée et surtout terrifiante, reprise et déclinée ensuite par les supports médiatiques qui forment l’opinion publique (presse, films, livres de vulgarisation, séries télévisées, etc.).

Mais il existe un autre niveau beaucoup plus profond, subtil et discret, où se structurent vraiment les politiques de sécurité. Il est besoin ici de tout autre chose que de représentations sommaires à partir d’idées préformées destinées aux campagnes de communication ou de sensibilisation. Il s’agit d’établir les critères d’application des normes de sécurité et de répression, à partir des indices fonctionnels de détection et d’identification soit des espaces présentant des vulnérabilités, soit des personnes susceptibles d’être les vecteurs de menaces. Pour être opérationnels, ces critères doivent non seulement couvrir tous les champs possibles de détection des menaces, mais aussi fournir aux acteurs de la sécurité des normes et des pratiques de reconnaissance et d’action généralisables et reproductibles. Ils sont donc destinés avant tout aux professionnels et ne sont repris en direction du grand public que pour donner à voir la complexité du travail de ces derniers et obtenir, en tant que de besoin, la validation par l’opinion de leurs dispositifs.

 

 

1 The End of History and the Last Man, 1992.

3 Tout en étant quand même les pionniers de la réflexion stratégique.

4 Sans parler non plus des enjeux purement politiques qui conduisent les Etats à faire classer des groupes armés ou des guérillas classiques comme « terroristes » par la communauté internationale, afin d’obtenir les coudées franches dans leur lutte contre ces groupes.

5 C’est ainsi que la politique de défense est devenue en fait un outil de la sécurité intérieure, au risque de générer des problèmes plus difficiles à résoudre que ceux initialement affrontés, comme on l’a vu en Irak ou en Afghanistan.

6 Cette doctrine les conduit à considérer que la frontière sécuritaire des Etats-Unis est distincte de leur frontière géographique et qu’ils doivent pouvoir exercer des prérogatives souveraines de sécurité dans les territoires étrangers où des menaces sont susceptibles d’atteindre le sol américain.

7 Ce qui, répétons-le, ne veut pas dire que les phénomènes qu’elles désignent n’existent pas ou ne présentent pas les caractères de nocivité qu’on leur attribue. Nous proposons simplement de distinguer les menaces en tant que concept propre à l’axiomatique de la nouvelle gouvernance, de l’impact réel des phénomènes autour desquels cette axiomatique a été construite.

8 Antérieurement, l’insécurité intérieure prenait le visage exclusif de la criminalité, imputée au comportement des « classes dangereuses » ou aux individus désocialisés ou malades. La mondialisation a retourné cette représentation en posant l’insécurité comme consubstantielle à l’état du monde global, dont la criminalité n’est qu’une manière de nommer certaines de ses manifestations.

9 Cette expression est traditionnellement liée à la première grande limitation apportée au Premier Amendement à l’occasion de la première Guerre mondiale. Cf. l’arrêt Schenck v. United States de 1919.

10 Le thème se déploie progressivement dans les discours de George Bush dès la fin du mois de septembre 2001, au Congrès et jusque, dans un texte intitulé « National Security Strategy of the United States of America » (NSS), réponse officielle du Gouvernement des États-Unis aux attentats du 11 Septembre publiée par la Maison Blanche en septembre 2002. Il s’agit cette fois d’une doctrine, et non plus d’un discours.

11 D. de Villepin, Xe Conférence des Ambassadeurs, Paris, août 2002.

12 On laissera cependant à chacun le soin de juger de l’efficacité de cette politique de la « main tendue » ou du « retour de l’Amérique » dans un « concert » des nations revalorisé par la première puissance mondiale, notamment en ce qui concerne le relations bilatérales avec la Russie et la Chine, lors de la première moitié du mandat de l’actuel Gouvernement.

13 Une formule très proche avait été proposée par Susan Nossel, mais en deux mots : « smart power » dans Foreign Affairs en 2004. Mais la vraie paternité conceptuelle revient à Joseph Nye et Richard Armitage qui avaient créé au sein du Think Tank CSIS un comité dédié à cette notion et qui a été l’un des laboratoires intellectuels d’abord de Mme Clinton comme candidate aux primaires de 2008 puis de Barack Obama une fois qu’il eut fait le choix de prendre cette dernière comme responsable de la diplomatie américaine.

14 Si ce n’est peut-être celle de l’espion, précisément sans visage comme chez John Le Carré.

15 Bien entendu, cela ne veut nullement dire que les réalités qu’elles recouvrent n’existent pas. Mais d’une part elles ne sont pas directement apparentes, d’autre part leur avènement en tant que « menaces », qui est une catégorie spécifique de la pensée géopolitique et géostratégique contemporaine, ne peut résulter que d’un processus de désignation et de stigmatisation. Celui-ci est le résultat et l’aboutissement de procédures de validation spécifiques qui sont déterminées par les éléments du concept de « nouvelles menaces ». Pour qu’un phénomène acquière la qualité de « menace », il doit donc répondre à certains critères de reconnaissance qui résultent eux-mêmes d’un « marquage » et d’un « profilage » effectué selon des techniques éprouvées.

16 Dans les années quatre-vingt-dix, l’idée dominante des stratèges américains était qu’il existait une alliance plus ou moins formalisée entre des Etats-voyous, des cartels de drogue et des terroristes pour détruire la société américaine, notamment en pervertissant sa jeunesse.

17 « L’espionnage reste une menace importante », L’Express.fr, 22 octobre 2010.

18 On a fait le reproche aux services américains de ne pas avoir détecté la menace constituée par les auteurs des attentats du 11 Septembre au cours de leur préparation, mais cette critique oublie qu’on ne peut reconnaître une menace qu’après l’avoir identifiée. Tant que la menace terroriste n’était pas formalisée comme elle l’a été ensuite, il n’est pas étonnant que les indices – évidents après coup – des attentats en préparation n’aient pas été décelés. Cela n’est pas le signe d’une défaillance des services de sécurité, mais d’un décalage entre la réalité des menaces à un moment donné et leur perception. La carence était plutôt celle des stratèges qui n’avaient pas perçu les nouveaux enjeux.

19 On peut d’ailleurs se demander si les terroristes islamistes (et notamment les figures tutélaires comme Ben Laden) n’ont pas parfaitement conscience de ce jeu de rôles et s’ils n’ont pas à cœur de contribuer eux-mêmes à la fabrication de ces représentations dans leur propre propagande. Il suffit de voir l’habillement, l’aspect physique qu’ils se donnent et jusqu’à la gestuelle (immobilité, lenteur, hiératisme, etc.) des chefs islamistes clandestins qui livrent épisodiquement leur image dans des vidéos destinées au public.

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Posted in Analyses / n°2, Criminalités n°2 - novembre / décembre 2011, Les Analyses - trimestrielles -, Revue Criminalités and tagged , , .

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